民族區(qū)域自治：《共同綱領(lǐng)》的創(chuàng)造

■龐松

1949年9月，“序?qū)偃铩钡臅r(shí)節(jié)。先后到達(dá)北平參加新政治協(xié)商會(huì)議的民主人士已有四五百人，堪稱“盛友如云”。7日這天下午，新政協(xié)籌備會(huì)常委會(huì)副主任周恩來(lái)來(lái)到政協(xié)代表下榻的北京飯店，向代表們報(bào)告籌備工作情況。在講到國(guó)家制度時(shí)，他設(shè)問(wèn)：我們的國(guó)家是不是搞“多民族聯(lián)邦制”？接著分析說(shuō)，我們主張民族自治，但一定要防止帝國(guó)主義利用民族問(wèn)題挑撥離間中國(guó)的統(tǒng)一，所以我們國(guó)家的名稱，叫中華人民共和國(guó)，而不叫聯(lián)邦。他就此請(qǐng)代表們考慮。

這里，引出了一個(gè)關(guān)涉到新中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的重大問(wèn)題。一些代表知道，中共早期主張過(guò)民族自決權(quán)和建立聯(lián)邦國(guó)家，但對(duì)二十多年中間發(fā)生的許多變化，卻不甚了解。實(shí)際上，正是在為新中國(guó)創(chuàng)制建國(guó)綱領(lǐng)的時(shí)候，毛澤東鄭重地提出了這個(gè)問(wèn)題，經(jīng)研究論證、審慎決策，再拿到政協(xié)會(huì)議上討論，最終獲得了創(chuàng)造性的解決。

從民族自決到民族自治原則

早在第一次世界大戰(zhàn)后，世界范圍出現(xiàn)了一個(gè)很大的民族自決的浪潮。其主旨，是被壓迫民族有權(quán)自己決定自己的命運(yùn)，直至自由分離成立單獨(dú)的民族國(guó)家。承認(rèn)民族有自由分離權(quán)，但并不認(rèn)為任何條件下實(shí)行分離都是適宜的，而需要根據(jù)各國(guó)的國(guó)情、歷史條件和民族特點(diǎn)來(lái)決定——這是馬克思列寧主義處理民族問(wèn)題的一條重要原則。

俄國(guó)十月革命后，伴隨著帝俄的崩潰，出現(xiàn)了這樣的景觀：許多過(guò)去被恣意吞并的弱小民族，從帝俄的版圖中分離出去，成為一個(gè)個(gè)獨(dú)立國(guó)家。而剛剛?cè)〉酶锩鼊倮亩韲?guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)，又不能不首先擺脫舊有的殖民地、宗主國(guó)的政治關(guān)系。因此，列寧當(dāng)時(shí)很強(qiáng)調(diào)民族自決權(quán)的口號(hào)，承認(rèn)各民族有分立的自由；同時(shí)實(shí)行蘇維埃聯(lián)邦制，引導(dǎo)反對(duì)沙俄壓迫的各民族，與無(wú)產(chǎn)階級(jí)、農(nóng)民反對(duì)資產(chǎn)階級(jí)、地主的斗爭(zhēng)聯(lián)合起來(lái)，在自由聯(lián)盟的基礎(chǔ)上，建立各民族蘇維埃共和國(guó)聯(lián)邦，逐步向統(tǒng)一的國(guó)家過(guò)渡。至1922年，成立了蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)聯(lián)盟。在帝國(guó)主義時(shí)代，這是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史進(jìn)程，有的民族分離出去，如芬蘭，變?yōu)橘Y本主義國(guó)家。而在俄國(guó)的政治歷史條件下，這又是不得不采取的政治迂回。

中國(guó)共產(chǎn)黨在半殖民地半封建國(guó)家條件下誕生，自然受到民族自決浪潮的影響和鼓舞。黨的創(chuàng)始人“南陳北李”，對(duì)聯(lián)邦制均表贊同。李大釗說(shuō)，國(guó)家、民族都有個(gè)性和共性，而“聯(lián)邦主義對(duì)這兩點(diǎn)都很適宜”。陳獨(dú)秀則認(rèn)為，“聯(lián)邦與分立不同，仍無(wú)妨于國(guó)家之統(tǒng)一”。當(dāng)時(shí)軍閥封建割據(jù)造成中國(guó)本部與疆部不統(tǒng)一，1922年中共二大的決議案提出：“統(tǒng)一中國(guó)本部（包括東三省）為真正的民主共和國(guó)?！薄懊晒盼鞑鼗亟繉?shí)行自治，為民主自治邦?！薄霸谧杂陕?lián)邦制原則上，聯(lián)合蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國(guó)?！?/p>

1928年在蘇聯(lián)舉行的中共六大的政治決議案，提出“中國(guó)革命現(xiàn)在階段底主要口號(hào)”之一，便是“統(tǒng)一中國(guó)，承認(rèn)民族自決權(quán)”。這一原則忠實(shí)地貫徹于創(chuàng)建蘇區(qū)的政權(quán)建設(shè)。1934年1月，以毛澤東的名義簽署的《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》規(guī)定：“中華蘇維埃政權(quán)承認(rèn)中國(guó)境內(nèi)少數(shù)民族的民族自決權(quán)，一直承認(rèn)到各小民族有同中國(guó)脫離，自己成立獨(dú)立的國(guó)家的權(quán)利。蒙古，回，藏，苗，黎，高麗人等，凡是居住在中國(guó)的地域內(nèi)，他們有完全的自決權(quán)，加入或脫離中國(guó)蘇維埃聯(lián)邦，可建立自己的自治區(qū)域。”

然而，當(dāng)時(shí)的嚴(yán)重動(dòng)向是，日本相繼侵占東三省和內(nèi)蒙古東部地區(qū)后，立即扶植溥儀建立了偽滿洲國(guó)，又以德王為首成立偽蒙疆聯(lián)合自治政府，極力鼓吹要幫助蒙古族“獨(dú)立自治”，妄圖用“分而治之”手段分化和削弱抗日力量。在整個(gè)中華民族的危機(jī)日益加劇的情況下，單純的民族自決權(quán)口號(hào)已不適應(yīng)抗日救亡的形勢(shì)了。

這時(shí)，紅軍長(zhǎng)征歷經(jīng)湘、黔、滇、川、康、甘、青、陜等省，通過(guò)了苗、瑤、壯、侗、布依、土家、白、納西、彝、藏、羌、回、裕固等13個(gè)少數(shù)民族的聚居區(qū)，使黨對(duì)中國(guó)少數(shù)民族的狀況有了較切實(shí)的了解。以劉伯承與小葉丹“歃血為盟”為象征，紅軍在長(zhǎng)征途中幫助彝、藏民族建立了幾個(gè)帶自治性質(zhì)的少數(shù)民族政權(quán)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)各民族的真正解放與平等，以達(dá)到團(tuán)結(jié)起來(lái)共同抗日的目的。

根據(jù)抗日救亡運(yùn)動(dòng)的新形勢(shì)，1936年9月中共中央果斷地放棄蘇維埃共和國(guó)的口號(hào)，代之以民主共和國(guó)的口號(hào)，以“團(tuán)結(jié)一切抗日力量來(lái)保障中國(guó)領(lǐng)土完整和預(yù)防中國(guó)人民遭受亡國(guó)滅種的慘禍”。隨后，又于1937年8月公布《抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》，明確提出動(dòng)員蒙、回及一切少數(shù)民族，在民族自治的原則下共同抗日的主張。其重點(diǎn)轉(zhuǎn)向中國(guó)各民族聯(lián)合起來(lái)，從帝國(guó)主義奴役下?tīng)?zhēng)取中華民族獨(dú)立，而不是各民族的自決和分離。從單純主張民族自決，進(jìn)到提出民族自治原則，這是共產(chǎn)黨根據(jù)中國(guó)自己的情況解決民族問(wèn)題的新的開(kāi)端。

1938年10月，在中共六屆六中全會(huì)上，毛澤東提出了解決國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的新的理論觀點(diǎn)和政策主張。他在《論新階段》的報(bào)告中說(shuō)：

“我們的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，不但是國(guó)內(nèi)各個(gè)黨派各個(gè)階級(jí)的，而且是國(guó)內(nèi)各個(gè)民族的?！薄暗谝?，允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權(quán)利，在共同對(duì)日的原則之下，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)，同時(shí)與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國(guó)家。第二，各少數(shù)民族與漢族雜居的地方，當(dāng)?shù)卣氃O(shè)置由當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的人員組成的委員會(huì)，作為省縣政府的一部門，管理和他們有關(guān)事務(wù)，調(diào)節(jié)各族間的關(guān)系，在省縣政府委員中應(yīng)有他們的位置?！?/p>

這是對(duì)民族自治思想的最初闡述，雖尚未明確區(qū)域自治政策，但提出了各民族“聯(lián)合建立統(tǒng)一國(guó)家”的主張。

此后，針對(duì)日本侵略者策動(dòng)在甘、青、寧三省建立“大回回國(guó)”傀儡政權(quán)的險(xiǎn)惡計(jì)劃，西北工委在賈拓夫領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)蒙古和回回兩個(gè)民族的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化進(jìn)行細(xì)致的調(diào)查研究。民族問(wèn)題研究室的劉春跑遍了西安所有的書店，凡是有關(guān)少數(shù)民族的書刊資料都買回來(lái)，還從毛澤東那里搜羅了幾本藏書；王鐸等赴綏遠(yuǎn)伊克昭盟七個(gè)旗考察；馬文良等赴關(guān)中、隴東、三邊考察，馬犧牲在考察途中；李維漢則著重對(duì)回族的歷史和特點(diǎn)作了深入研究。大家夜以繼日地工作，寫出《回回民族問(wèn)題提綱》、《蒙古民族問(wèn)題提綱》，為中央制定民族政策提供了科學(xué)的依據(jù)，打開(kāi)了西北少數(shù)民族工作的新局面。

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的努力和摸索，1941年5月，陜甘寧邊區(qū)政府將民族區(qū)域自治政策列入新頒布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》之中，明確規(guī)定：“依據(jù)民族平等原則，實(shí)行蒙、回民族與漢族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的平等權(quán)利，建立蒙、回民族的自治區(qū)?！边@就開(kāi)始了以民族區(qū)域自治的基本政策來(lái)解決國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的初步實(shí)踐。

按照施政綱領(lǐng)，陜甘寧邊區(qū)先后在新正、定邊、曲子、鹽池、鎮(zhèn)寧、鎮(zhèn)原、環(huán)縣等縣以及鄂托克前旗，建立了回民自治區(qū)和蒙民自治區(qū)等區(qū)鄉(xiāng)政權(quán)。對(duì)于這些自治政權(quán)，邊區(qū)政府規(guī)定可通過(guò)選舉組成以本民族代表為主的政府；自治政府可在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下建立少數(shù)民族抗日武裝，給予獨(dú)立作戰(zhàn)權(quán)利；邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)參議會(huì)中要有少數(shù)民族自己的代表。經(jīng)濟(jì)方面，邊區(qū)政府發(fā)放救濟(jì)款扶助他們的生產(chǎn)，減免一切負(fù)擔(dān)。文化教育方面，均設(shè)立了本民族的文化機(jī)關(guān)，建立回民小學(xué)，實(shí)行免費(fèi)教育。另外，邊區(qū)政府還多次就宗教信仰自由、尊重民族風(fēng)俗習(xí)慣、使用民族語(yǔ)言文字等方面頒布了有關(guān)法令。

尊重少數(shù)民族的宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣，由賈拓夫精心選址，在延安北門外風(fēng)景秀麗的桃花山上，專門興建了一座清真寺，毛澤東親筆題寫的寺名，鐫刻在寺前的石碑上。落成典禮完全按伊斯蘭教儀式進(jìn)行，所有回民均跪伏于清真寺內(nèi)，由延安阿訇主持。朱德、謝覺(jué)哉、李維漢等都參加了典禮并講了話。延安城內(nèi)還專設(shè)了兩個(gè)清真食堂，為過(guò)往的回族群眾提供方便。在藍(lán)家坪對(duì)岸，一座別致的建筑矗立在延水河畔，“成吉思汗紀(jì)念堂”七個(gè)大字，也是毛澤東的手筆。毛澤東、朱德還親自發(fā)起每年春夏兩季對(duì)“一代天驕”成吉思汗的公祭活動(dòng)，以激發(fā)蒙族人民的抗戰(zhàn)熱忱。為培養(yǎng)少數(shù)民族干部，陜北公學(xué)與中央黨校創(chuàng)辦了延安民族學(xué)院，第一次就招收蒙、回、藏、苗、彝、滿、漢等各族青年300多人。在幫助發(fā)展生產(chǎn)、組織境內(nèi)外貿(mào)易交流、提高少數(shù)民族人民生活水平方面，邊區(qū)政府做了大量工作。民族區(qū)域自治的施行，使陜甘寧邊區(qū)成為全國(guó)少數(shù)民族解放的燈塔。

民族區(qū)域自治的范例

陜甘寧邊區(qū)、包括西北地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治的實(shí)踐，為中國(guó)共產(chǎn)黨解決民族問(wèn)題提供了新的經(jīng)驗(yàn)。然而，這畢竟還只是局部的，限于個(gè)別民族的，而且主要是為著團(tuán)結(jié)各民族人民一致抗戰(zhàn)。要把它確定為一項(xiàng)國(guó)家制度，無(wú)論在條件、時(shí)機(jī)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上，都遠(yuǎn)未成熟。

因此，1945年召開(kāi)的中共第七次代表大會(huì)，并未把民族區(qū)域自治上升到黨的綱領(lǐng)的意義上來(lái)。毛澤東在他著名的《論聯(lián)合政府》報(bào)告中，對(duì)黨的一般綱領(lǐng)的闡述，仍采用了過(guò)去的提法，即：“在新民主主義的國(guó)家問(wèn)題與政權(quán)問(wèn)題上，包含著聯(lián)邦的問(wèn)題。中國(guó)境內(nèi)各民族，應(yīng)根據(jù)自愿與民主的原則，組織中華民主共和國(guó)聯(lián)邦，并在這個(gè)聯(lián)邦基礎(chǔ)上組織聯(lián)邦的中央政府?！逼叽笸ㄟ^(guò)的黨章也規(guī)定，黨在目前階段的任務(wù)，是“為建立各革命階級(jí)聯(lián)盟和各民族自由聯(lián)合的新民主主義聯(lián)邦共和國(guó)而奮斗”。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，中國(guó)共產(chǎn)黨盡最大努力爭(zhēng)取和平建國(guó)，迫使蔣介石國(guó)民黨在重慶舉行政治協(xié)商會(huì)議。在擬定各項(xiàng)議案中，以周恩來(lái)為首的中共代表團(tuán)不失時(shí)機(jī)地將我黨的基本民族政策公諸于世。經(jīng)過(guò)一系列斗爭(zhēng)，1946年1月政協(xié)會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于憲草問(wèn)題的協(xié)議》中規(guī)定：“聚居于一定地方之少數(shù)民族，應(yīng)保障其自治權(quán)?！绷碓凇逗推浇▏?guó)綱領(lǐng)》中規(guī)定：“邊疆少數(shù)民族所在之各縣，應(yīng)以各該民族人口之比例，確定其實(shí)行選舉之省縣參議員名額?！北M管蔣介石集團(tuán)很快撕毀了政協(xié)決議，發(fā)動(dòng)了全面內(nèi)戰(zhàn)，但中共關(guān)于民族自治的主張，已開(kāi)始為社會(huì)各界人士所了解。

在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，除了各解放區(qū)先后建立了一批縣級(jí)回、蒙民族自治地方以外，推行民族區(qū)域自治最重要的成果，是建立了第一個(gè)省級(jí)民族自治地方——內(nèi)蒙古自治區(qū)。

在一次大戰(zhàn)后的民族自決浪潮中，外蒙古分立為獨(dú)立國(guó)家。內(nèi)蒙古則因復(fù)雜的歷史背景，處于東西兩部長(zhǎng)期分割的狀態(tài)?？箲?zhàn)勝利后，國(guó)民黨為搶占地盤，在東蒙扶植反動(dòng)民族上層，使蒙奸搖身一變成為“政府接收大員”，并重新打起“獨(dú)立自治”旗號(hào)，成立所謂“內(nèi)蒙古人民共和國(guó)臨時(shí)政府”。面對(duì)復(fù)雜局面，烏蘭夫等一大批蒙、漢族干部奉命馳往各盟旗開(kāi)展工作，成立了中共領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)蒙古自治運(yùn)動(dòng)聯(lián)合會(huì)，爭(zhēng)取到大多數(shù)人摒棄了蒙奸，初步制止了民族分裂活動(dòng)。

為妥善處理好東蒙自治政府問(wèn)題，1946年2月中央明示：東蒙應(yīng)依和平建國(guó)綱領(lǐng)，“在遼北省與熱河省政府下成立自治區(qū)，至多要求成立一個(gè)單獨(dú)的省，作為普通地方政府出現(xiàn)，而不應(yīng)與中國(guó)形成所謂宗主國(guó)與類似自治共和國(guó)的關(guān)系，不必要求單獨(dú)的貨幣，單獨(dú)的軍隊(duì)，甚至單獨(dú)的國(guó)旗等等?！苯?jīng)過(guò)烏蘭夫等艱苦細(xì)致的工作，同年4月舉行的統(tǒng)一內(nèi)蒙古自治運(yùn)動(dòng)會(huì)議，確定內(nèi)蒙古必須在中共領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行統(tǒng)一的民族區(qū)域自治，以內(nèi)蒙古自治運(yùn)動(dòng)聯(lián)合會(huì)為統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，解散東蒙自治政府。全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，中共中央及時(shí)指示：“為了團(tuán)結(jié)內(nèi)蒙古人民共同抵抗蔣介石的軍事進(jìn)攻與政治經(jīng)濟(jì)壓迫，現(xiàn)在即可聯(lián)合東蒙、西蒙成立一地方性的高度自治政府?！?/p>

經(jīng)過(guò)緊張籌備，1947年4月召開(kāi)了內(nèi)蒙古人民代表會(huì)議。出席會(huì)議的有東西部各盟旗、各民族、各階層的代表，分別代表著工人、農(nóng)民、牧民、革命軍人、王公貴族、上層人士等。會(huì)議通過(guò)的《施政綱領(lǐng)》規(guī)定：內(nèi)蒙古自治政府，是內(nèi)蒙古蒙古民族各階層，聯(lián)合內(nèi)蒙古區(qū)域內(nèi)各民族，實(shí)行高度自治的區(qū)域性的民主政府；以內(nèi)蒙古各盟旗為自治區(qū)域，是中國(guó)的組成部分。由此結(jié)束了300年來(lái)內(nèi)蒙古東、西部長(zhǎng)期分割的歷史。5月1日，內(nèi)蒙古自治政府正式宣告成立。這是中國(guó)境內(nèi)在少數(shù)民族聚居地區(qū)建立的最高的民族自治單位。它的建立，提供了省一級(jí)民族自治政府的范例。

大政方針的籌謀

這一期間，中央尚未把民族區(qū)域自治作為一項(xiàng)國(guó)家制度來(lái)考慮。1947年10月10日，由毛澤東親自起草的《中國(guó)人民解放軍宣言》，首次提出“打倒蔣介石，解放新中國(guó)”的行動(dòng)口號(hào)，其中一條基本政策為：“承認(rèn)中國(guó)境內(nèi)各少數(shù)民族有平等自治及自由加入中華民主共和國(guó)聯(lián)邦的權(quán)利”。直到三大戰(zhàn)役取得決定性勝利，中國(guó)革命走上了直接奪取全國(guó)政權(quán)道路的時(shí)候，這個(gè)問(wèn)題才納入對(duì)新中國(guó)各項(xiàng)大政方針的總體構(gòu)想。

1949年2月初，斯大林的特使米高揚(yáng)秘訪西柏坡。毛澤東在會(huì)談中，就建立新中國(guó)的一系列重大問(wèn)題同米高揚(yáng)交換意見(jiàn)，其中一個(gè)敏感問(wèn)題是蒙古民族的統(tǒng)一問(wèn)題。此前，1945年8月，宋子文赴莫斯科與斯大林會(huì)談，代表國(guó)民黨政府承認(rèn)外蒙古獨(dú)立。后由國(guó)民黨政府代表王世杰和蘇聯(lián)政府代表在莫斯科簽訂《中蘇友好互助條約》，并互換了《關(guān)于外蒙古問(wèn)題》的照會(huì)。同年10月，國(guó)民黨政府派代表監(jiān)督蒙古人民共和國(guó)的公民投票。公民投票結(jié)果，一致?lián)碜o(hù)獨(dú)立。

據(jù)俄方公布的“俄羅斯總統(tǒng)檔案”有關(guān)資料記載，在2月5日的會(huì)談中，涉及中國(guó)北部少數(shù)民族的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)是否與蘇聯(lián)支持有關(guān)的問(wèn)題。

毛澤東提出，新疆伊犁地區(qū)正在進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，這個(gè)運(yùn)動(dòng)不受烏魯木齊政府支配，據(jù)說(shuō)伊犁的地方起義者擁有蘇制的高射炮、坦克和飛機(jī)。

米高揚(yáng)解釋說(shuō)：我們不主張新疆各民族人民的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，況且蘇聯(lián)對(duì)新疆沒(méi)有任何領(lǐng)土野心，新疆是、也應(yīng)該是在中國(guó)版圖之內(nèi)。

毛澤東又問(wèn)，蘇聯(lián)如何看待內(nèi)外蒙古的統(tǒng)一？

米高揚(yáng)回答說(shuō)：我們不支持內(nèi)外蒙古的統(tǒng)一，因?yàn)檫@會(huì)使中國(guó)喪失很大一塊領(lǐng)土。

毛澤東立即反過(guò)來(lái)說(shuō)：外蒙古和內(nèi)蒙古可以統(tǒng)一起來(lái)，歸入中國(guó)的版圖。

當(dāng)天，斯大林對(duì)米高揚(yáng)就此事的報(bào)告發(fā)來(lái)一封電報(bào)，供毛澤東參考。內(nèi)稱：

外蒙古的領(lǐng)導(dǎo)人主張中國(guó)境內(nèi)各地蒙古族人與外蒙古聯(lián)合起來(lái)，在獨(dú)立的旗幟下建立一個(gè)統(tǒng)一的蒙古國(guó)。蘇聯(lián)政府反對(duì)這個(gè)計(jì)劃，因?yàn)樗m然并不威脅蘇聯(lián)的利益，但它意味著從中國(guó)割出一大塊領(lǐng)土。我們認(rèn)為，即使所有的蒙古人聯(lián)合為一個(gè)自治單位，外蒙古也不會(huì)為了在中國(guó)政府的版圖內(nèi)實(shí)行自治而放棄獨(dú)立。不言而喻，這件事的決定權(quán)屬于外蒙古。

毛澤東知悉這個(gè)電報(bào)后，表示將不擬提出關(guān)于蒙古統(tǒng)一的問(wèn)題。

毛澤東在會(huì)談中向米高揚(yáng)指出：中國(guó)是多民族的國(guó)家，有幾十個(gè)民族，漢族人數(shù)最多。我們?cè)诿褡逭呱现饕欠磳?duì)大漢族主義，民族壓迫必須取締，民族間的糾紛必須妥善排解。我們提倡各民族互相團(tuán)結(jié)、互相友愛(ài)、互相合作、共同建國(guó)。目前主要的是防止和反對(duì)大漢族主義，同時(shí)也要反對(duì)地方民族主義，這兩者是妨礙和破壞民族團(tuán)結(jié)、共同發(fā)展的禍根子。毛澤東明確表示，人民解放軍向前發(fā)展，很快就要進(jìn)入少數(shù)民族聚居的地區(qū)了，因此，關(guān)于對(duì)民族問(wèn)題將會(huì)在最近制定出一套相應(yīng)的方針政策。

論證與決策

6月15日，新政協(xié)籌備會(huì)在北平成立，下設(shè)第三小組負(fù)責(zé)起草共同綱領(lǐng)。此前，各黨派代表曾委托中共方面起草一個(gè)草案，并由中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)李維漢主持兩度起草。但當(dāng)時(shí)工作重點(diǎn)在動(dòng)員一切力量參加和支援解放戰(zhàn)爭(zhēng)，而現(xiàn)在的重點(diǎn)卻在建設(shè)新民主主義中國(guó)，這是長(zhǎng)期性的工作。為此，第三小組組長(zhǎng)周恩來(lái)說(shuō)：“中共方面的第二稿也已不適用，必須根據(jù)新的形勢(shì)的需要重新起草?！?/p>

第三小組委托中共方面再次草擬初稿。周恩來(lái)把自己“關(guān)”在勤政殿內(nèi)一個(gè)星期左右，寫出草案初稿全文。這份草案初稿與前兩稿相比，在具體條文的規(guī)定上增添了不少新的內(nèi)容，構(gòu)成了此后正式提出的《共同綱領(lǐng)》（草案）的基礎(chǔ)。但也有一個(gè)情況，即初稿在結(jié)構(gòu)上分一般綱領(lǐng)和具體綱領(lǐng)兩大部分，具體綱領(lǐng)部分按“解放全中國(guó)”、“政治法律”、“財(cái)政經(jīng)濟(jì)”、“文化教育”、“國(guó)防”、“外交僑務(wù)”六個(gè)方面，共列45條，并未把民族政策單列為一個(gè)方面，而是在條文上一般地規(guī)定各民族一律平等，建立民族自治區(qū)。經(jīng)本組成員及到達(dá)北平的政協(xié)代表幾次討論及修改，8月22日，周恩來(lái)將草案初稿交毛澤東審閱。

毛澤東在仔細(xì)修改綱領(lǐng)草案初稿的過(guò)程中，考慮到建立新中國(guó)的任務(wù)迫在眉睫，而過(guò)去黨的綱領(lǐng)中關(guān)于建立聯(lián)邦共和國(guó)的內(nèi)容尚未清理?，F(xiàn)在，有了省、縣各級(jí)民族區(qū)域自治的范例和經(jīng)驗(yàn)，是到了對(duì)這個(gè)問(wèn)題加以辨析和解決的時(shí)候了。還有一個(gè)重要因素，就是隨著蔣介石政權(quán)在大陸的崩潰，美國(guó)政府開(kāi)始考慮把臺(tái)灣與大陸分離的政策。就在不久前的3月份，杜魯門總統(tǒng)正式批準(zhǔn)了一項(xiàng)新的對(duì)臺(tái)政策，其目標(biāo)是“不讓臺(tái)、澎落入共產(chǎn)黨手中”，為此要將“該島嶼與中國(guó)大陸隔開(kāi)”。接著，美國(guó)官方又拋出“臺(tái)灣地位未定”論，并在內(nèi)部醞釀是否將臺(tái)灣交聯(lián)合國(guó)“托管”。而在中國(guó)的西藏及新疆南部，也有一些帝國(guó)主義分子在支持所謂“獨(dú)立”的分裂活動(dòng)。這些動(dòng)向，使毛澤東不能不從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式上思考如何維護(hù)中國(guó)的統(tǒng)一更為有利。為此，毛澤東提出：要考慮到底是搞聯(lián)邦，還是搞統(tǒng)一共和國(guó)，民族區(qū)域自治？看來(lái)恐怕還是不要搞聯(lián)邦。毛澤東并就此問(wèn)題征詢了李維漢的意見(jiàn)，請(qǐng)他加以論證。

李維漢深入研究了這個(gè)問(wèn)題，認(rèn)為中國(guó)與蘇聯(lián)的國(guó)情不同，不宜實(shí)行聯(lián)邦制。他具體分析、進(jìn)行比較說(shuō)：

第一，蘇聯(lián)少數(shù)民族人口與俄羅斯民族大體相等，各七千幾百萬(wàn)人。我國(guó)少數(shù)民族只占全國(guó)總?cè)丝诘?％，并且呈現(xiàn)出大分散小聚居的狀態(tài)，漢族和少數(shù)民族之間，幾個(gè)少數(shù)民族之間，往往互相雜居或交錯(cuò)聚居。

第二，蘇聯(lián)實(shí)行聯(lián)邦制是逼出來(lái)的。本來(lái)，馬克思、恩格斯、列寧、斯大林都主張?jiān)诮y(tǒng)一的（單一制的）國(guó)家內(nèi)實(shí)行地方自治和民族區(qū)域自治，只在例外的情況下允許聯(lián)邦制。列寧說(shuō)：“只要各個(gè)不同的民族組成統(tǒng)一的國(guó)家，馬克思主義者決不主張任何聯(lián)邦制原則?！绷袑幱终f(shuō)：“民主集中制不僅不排斥地方自治和具有特殊的經(jīng)濟(jì)和生活條件、特殊的民族成分等等的區(qū)域自治，相反地，必須既要求地方自治，也要求區(qū)域自治。”但俄國(guó)經(jīng)過(guò)二月革命和十月革命，許多民族實(shí)際上已經(jīng)分離為不同國(guó)家，因此不得不采取聯(lián)邦制把按照蘇維埃形式組成的各個(gè)國(guó)家聯(lián)合起來(lái)，作為走向完全統(tǒng)一的過(guò)渡形式。

我國(guó)則不同，各民族在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，由平等聯(lián)合進(jìn)行革命，到平等聯(lián)合建立統(tǒng)一的人民共和國(guó)，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)民族分離，始終都是一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家。(見(jiàn)楊靜仁等：《深切懷念我國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線和民族工作的著名理論家》，《人民政協(xié)報(bào)》1984年9月12日)

李維漢建議在統(tǒng)一的（單一制的）國(guó)家內(nèi)，實(shí)行自治地方制。毛澤東和中共中央完全同意李維漢的分析和建議，在有充分論證的基礎(chǔ)上，正式確定中華人民共和國(guó)不實(shí)行聯(lián)邦制，以更有利于國(guó)家的長(zhǎng)期穩(wěn)定和完整統(tǒng)一。在對(duì)共同綱領(lǐng)草案的修改中，也相應(yīng)地增加了民族政策一章的內(nèi)容。籌備會(huì)常委會(huì)并決定向參加政協(xié)會(huì)議的代表進(jìn)行解釋，征得大家的同意。這就回到了本文開(kāi)篇所述周恩來(lái)在北京飯店向政協(xié)代表作《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問(wèn)題》的報(bào)告的那一幕。

周恩來(lái)解釋說(shuō)，中國(guó)是多民族的國(guó)家，我們主張民族自治，“這里主要的問(wèn)題在于民族政策是以自治為目標(biāo)，還是超過(guò)自治范圍?！薄叭魏蚊褡宥际怯凶詻Q權(quán)的，這是毫無(wú)疑問(wèn)的事。但是今天帝國(guó)主義者又想分裂我們的西藏、臺(tái)灣甚至新疆，在這種情況下，我們希望各民族不要聽(tīng)帝國(guó)主義者的挑撥。為了這一點(diǎn)，我們國(guó)家的名稱，叫中華人民共和國(guó)，而不叫聯(lián)邦。”“我們雖然不是聯(lián)邦，但卻主張民族區(qū)域自治，行使民族自治的權(quán)利?！敝芏鱽?lái)鄭重地向在座的代表們說(shuō)，我們特地向大家解釋，同時(shí)也希望大家能同意這個(gè)意見(jiàn)。

9月21日至30日，在第一屆政協(xié)全體會(huì)議期間，各民族代表、各黨派各團(tuán)體代表就這一國(guó)家結(jié)構(gòu)形式問(wèn)題進(jìn)行了嚴(yán)肅、認(rèn)真的商討，確定在中國(guó)只能建立單一制的人民共和國(guó)。大會(huì)一致通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，其中單列第六章“民族政策”共四條，明確規(guī)定：

中華人民共和國(guó)境內(nèi)各民族一律平等，實(shí)行團(tuán)結(jié)互助，反對(duì)帝國(guó)主義和各民族內(nèi)部的公敵，使中華人民共和國(guó)成為各民族友愛(ài)合作的大家庭。反對(duì)大民族主義和狹隘民族主義，禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團(tuán)結(jié)的行為。

各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。

從這時(shí)開(kāi)始，在統(tǒng)一的國(guó)家內(nèi)實(shí)行民族區(qū)域自治，就作為中華人民共和國(guó)的一項(xiàng)基本制度和基本國(guó)策確定下來(lái)。聯(lián)邦制還是單一制下的民族區(qū)域自治，這個(gè)問(wèn)題幾乎伴隨了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)民主革命的全過(guò)程，而在籌建新中國(guó)的政治協(xié)商會(huì)議上最終獲得成功解決。這一重大決策，是中國(guó)共產(chǎn)黨將馬列主義的民族理論運(yùn)用于中國(guó)實(shí)際的一個(gè)新的偉大創(chuàng)造。它反映了中國(guó)自秦漢以來(lái)，盡管各民族間有過(guò)紛爭(zhēng)和對(duì)抗，存在過(guò)割據(jù)和分裂的局面，但國(guó)家的統(tǒng)一始終是歷史發(fā)展的主流。各民族融合在統(tǒng)一的國(guó)家內(nèi)，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化的交往聯(lián)系上建立了相依共存的密切關(guān)系，形成了維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的共同心理和中華民族的巨大凝聚力。到了近代，國(guó)內(nèi)各民族在抵御帝國(guó)主義列強(qiáng)侵略壓迫的斗爭(zhēng)中，同生死，共命運(yùn)，直到在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下推翻三座大山，取得了中國(guó)革命的勝利，從而使各族人民固有的合作關(guān)系，形成了血肉不可分離的整體。維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一更成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流。

正如周恩來(lái)后來(lái)反復(fù)指出的：“我們是根據(jù)中國(guó)民族歷史的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和革命的發(fā)展，采取了最適當(dāng)?shù)拿褡鍏^(qū)域自治政策，而不采取民族共和國(guó)的制度。因此，中華人民共和國(guó)是單一體的多民族的國(guó)家，而不是聯(lián)邦國(guó)家，也無(wú)法采取聯(lián)邦制度。”“我們采取的民族區(qū)域自治政策，是為了經(jīng)過(guò)民族合作、民族互助，求得共同的發(fā)展、共同的繁榮，中國(guó)的民族宜合不宜分?！?/p>

一屆政協(xié)《共同綱領(lǐng)》的這一獨(dú)創(chuàng)性貢獻(xiàn)，后來(lái)載入歷次頒行的《中華人民共和國(guó)憲法》。這對(duì)于今后在任何復(fù)雜情況下，都始終保持整個(gè)國(guó)家的完整統(tǒng)一和國(guó)內(nèi)各民族的大團(tuán)結(jié)，具有不可估量的深遠(yuǎn)意義。■