城市公共工程復合投資初探

李建文　張　禾

城市建設今天已成為整個社會經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分。到本世紀末， 世界城市化平均水平已超過50%，我國也在加速城市化進程，從而將城市建設推到了世界經(jīng)濟發(fā)展的主題和標志地位。

城市公共工程作為城市建設的核心內容和基礎，其配套擴充的滯后， 已成為制約任何城市社會經(jīng)濟發(fā)展的重要方面。從當前全國各城市吹響的“筑巢引鳳”、 “強化城市基礎設施建設”號子，我們就可以看出各城市、 各級政府的決策者已充分意識到這一問題的重要性。從總體投資渠道及其回報方式的構成看， 目前城市公共工程的協(xié)調擴充問題、投資回報與管理問題未得到很好的解決。 整個投資──管理──收益──擴大再投資的循環(huán)，仍存在著諸多深層次的矛盾與問題， 從而嚴重地阻礙了城市公共工程投資的良性運轉，出現(xiàn)許多城市要么因公共財力的限制，投資不足， 導致城市公共工程配套嚴重滯后，城市投資環(huán)境差，經(jīng)濟發(fā)展落后，反過來又因經(jīng)濟發(fā)展緩慢，公共財力更不足，城市投資環(huán)境的改造更軟弱無力這樣一種惡性循環(huán)； 要么因原有的超自有財力建設、過量舉債，造成城市公共工程債臺高筑，不堪重負， 再舉債已力不從心，而其他配套產(chǎn)業(yè)又跟不上，將城市公共工程的下步擴充建設帶入一個死胡同。因此，我們有必要反省一下原有的城市公共工程投資體制， 對新時期城市公共工程投資體制作深入的研究。

一、城市公共工程投資的歷史沿革

（一）城市公共工程投資的產(chǎn)生

我們雖然無從考證世界上第一個城市公共工程是哪一項， 但可以考證到城市是由集市發(fā)展起來的，而第一個城市公共工程則是集市中的一個街道， 這條街道的建設是由當?shù)氐纳藤Z牽頭， 動員該集市固定商人和居民（這些居民絕大多數(shù)同時也是商人）湊分子修建起來，相當于現(xiàn)在的集資建設， 集資份額依各自所占鋪面或攤檔的尺寸面積與生意大小算定，其投資回報分兩部分。第一部分，也是最主要的一部分， 是投資者可永久性免費享有這一公共工程的使用權； 第二部分是對外來流動商人收取攤租（場地費），收取的攤租收入一般不作分配，而主要用于本街道的修繕。 此時的政府既不投資，也不收投資稅和攤租（攤租問題已在地賦中解決），只對商業(yè)活動本身征稅。這一最初的城市公共工程的投資雛形為：由受益人按比例集資籌建，自建自用， 同時可享有其使用權轉讓、獲取收益（即經(jīng)營管理權）。 政府無意識地給予了這一投資行為免稅政策。如果用理論性的語言表述， 那么城市公共工程投資的最初模式即為：無政府狀態(tài)下的自由組合投資，誰投資、誰管理、誰受益。

后來，有實力的商賈們開始逐步剝奪本地中小業(yè)主的投資資格， 實行壟斷投資，同時投資的范圍也開始逐步延伸，從自家門前的街道到公共市場、 公共倉庫……直至后來出現(xiàn)的給排水等公共設施。 此時的官府亦已意識到城市公共工程的建設對活躍市場、牽動經(jīng)濟，從而增加稅收有著積極而重大的作用，但仍未直接介入投資行為， 僅限于鼓勵、維持和動員組織活動，其所想到的是增加稅收與提高本地的經(jīng)濟地位。 可以說，這一階段的城市公共工程投資機制， 已從官府的冷眼旁觀轉變?yōu)榉e極鼓勵與引導，由攤派式的湊分子集資轉化為主動的自由投資， 由自建自用為主轉變?yōu)橐越?jīng)營為主，但誰投資誰受益的投資原則沒有改變，這便呈現(xiàn)出城市公共工程的產(chǎn)業(yè)化端倪。

（二）政府介入城市公共工程投資

隨著商品經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城市規(guī)模迅速擴大，城市公共工程不論在范圍上、 規(guī)模上的需求都在迅速擴展，商人在城市公共工程的建設上漸漸地感到力不從心。 其原因主要在于：首先， 城市公共工程從經(jīng)濟屬性而言具有強烈的無排他性和無競爭性。許多城市公共工程項目不能提供直接的經(jīng)濟效益，無法阻止他人使用， 如城市排水、治污、綠化、市政交通等，商人難以獲得可靠的投資回報。其次， 城市公共工程規(guī)模要求大、投資甚巨，非單個商人的財力所及；城市公共工程的建設與管理涉及面很廣，它的建設前瞻性強，必須要超前適度發(fā)展，非商人力所能及。在這種狀況下， 政府要發(fā)展地方經(jīng)濟，增加捐稅收入，提高官府的榮耀， 就不得不直接介入城市公共工程的建設和投資，但介入的形式是多樣性的，介入的程度也是漸進性的。 有一點是不容置疑的：政府是為了增加稅收才介入城市公共工程投資的， 或者說政府是從增加稅收的角度介入城市公共工程投資的，這才是它的初衷。

政府直接介入城市公共工程投資的第一階段是：以“父母官”的身份進行社會總動員，動員社會力量和社會資金投入城市公共工程的建設。 這一步基本上沒有奏效或收效不大，這是因為其未能切實解決投資回報問題和管理問題。第二階段， 政府以霸主的地位開始了攤派，按商人業(yè)主經(jīng)營面積和商業(yè)營業(yè)額捐、按人頭捐、 按財產(chǎn)捐，五花八門；同時，項目建設與管理統(tǒng)歸政府承擔， 這一階段前期起到了一定的作用，仍然沒有解決投資回報問題，因而捐資人捐到一定程度，也就不肯再捐了。如果政府一味強攤硬派，則只能逼商人卷席遷徙了。本是招商變成了趕商。第三階段， 政府以公正人的身份打出城市公共工程的公益性旗幟，并且提出了公平、合理負擔的原則，將硬性攤派、直接征捐轉變?yōu)槎愂招问剑{入法治，只要是被定為公益性的城市公共工程，全部由政府投資、政府建設、政府管理。此時，不論是本地的還是外地流動的商人（包括產(chǎn)業(yè)商人和居民）都無須為某一工程直接一次性捐繳大筆資金。 而城市公共工程建設所需資金全部由政府建立公共財政，以稅收的形式向社會廣泛征收和積累，這一步可謂非常奏效，雖然其中曾有多次的變革調整， 但其基本思想和做法一直沿用到現(xiàn)在。

這一漫長的階段始終貫穿著這么一條線。 政府從增加稅收的角度介入了城市公共工程的投資，又以稅收的形式收回了城市公共工程的投資， 并且循環(huán)支撐了不斷擴大的再投資，這一階段政府充當了惟一的城市公共工程投資與營運管理主體， 形成了公益性、合理負擔、共同享有、 法制均衡征集資金的較成熟的城市公共工程投資建設理論與模式，對城市公共工程的投資、建設和管理與營運起到了巨大的作用， 極大地推進了城市規(guī)模的迅速擴大及其配套建設的完善， 確立了政府在城市公共工程投資上的統(tǒng)治地位。

必須指出，這一模式所帶動的城市發(fā)展并不平衡。由于各地、 各個時期的社會制度不同，地理環(huán)境各異，經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，在同一理論模式下， 有的城市得到了超前的公共工程配套發(fā)展，有的城市卻嚴重滯后，甚至形成經(jīng)濟發(fā)展水平越低，其爭取到的新的投資越少這樣一種惡性循環(huán)。因此， 時至今日對于發(fā)展中國家的相對落后的地區(qū)來說， 要想依循這么一種城市公共工程投資建設理論與模式縮短與發(fā)達國家與先進地區(qū)的差距是行不通的，甚至差距會越拉越大。原因很簡單， 就是資本的自由流動具有強烈的趨利性，總是首先流向那些投資環(huán)境更好、 城市公共工程更配套完善的城市。這個時候，便出現(xiàn)了舉債超前進行城市公共工程投資的理論與做法。 以上海為例，該市從1995年至1999年平均每年財政收入為987億元，而能用于城市公共工程的資金僅為40多億元，到1999年底，上海市的城建累積債務已達643億元。作為上海市政、公用基礎設施建設的專業(yè)投資公司──上海城市建設開發(fā)總公司， 每年的籌資金額約在100億左右，其中市財政20多億，其他基本上為融資舉債，所籌資金中約三分之一用于還舊債（新債還舊債），逐年累積，到1999年底，其負債余額已高達543億元，再舉債只能將這一情況加重，讓城建列車茍延一步，于根本上擺脫這一矛盾和困境無補。

（三）我國改革開放前城市公共工程投資狀況

從1949年到1978年前后30年，我國的城市公共工程投資是在國家高度集中， 統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制下， 作為城市經(jīng)濟建設的一個附屬品（而不作為城市經(jīng)濟發(fā)展的必備和基礎條件）來加以維護（而不是發(fā)展）。且這一維護還不斷遭到?jīng)_擊和破壞， 城市公共工程的投資只有國家這一單一的主體，全國排隊， 國家計劃排到哪個項目就修建那個項目，別說商人，連省長都不能決定任何一個城市公共工程項目的修建。 任何城市公共工程都是純公益性的，投資不講回報，不計報酬。直到1978年， 中共中央作出了《關于加強城市建設工作的意見》決定， 我國的城市公共工程投資才真正得以恢復和擴展。 這《意見》一是將城市維護費的開征范圍擴大到一些工業(yè)比較集中的縣鎮(zhèn)和工礦區(qū)；二是在所有的省會城市、城市人口超過50 萬人的大城市以及對外接待和舊城改造任務大、環(huán)境污染嚴重的共47個城市中，試行每年從上年工商利潤中提成5% 作為城市維護和建設資金的辦法， 明確在國家基本建設計劃中對“市政公用設施建設”專列戶頭，由國家財政或地方財政預算撥款，加強管理， 城市公共工程的投資建設從此開始起步。這一時期的城市公共工程投資沒有理論也不講模式， 如果硬把之歸納為：國家統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)籌安排，并將之視作一個理論模式，未免太牽強附會，不敢茍同。

（四）改革開放后我國城市公共工程投資的發(fā)展

1980年，國家建委提出“綜合開發(fā)城市”的建設方針，要求無論工業(yè)或民用項目，必須使房屋建設與市政公用設施建設配套進行，同時交付使用；配套設施的建設費用，由開發(fā)部門墊付，通過向用戶收取開發(fā)費進行補償。這一城市建設綜合開發(fā)方針，對城市的舊城改造、新區(qū)開發(fā)、住宅建設、解危解困和城市基礎設施建設的協(xié)調發(fā)展，加快建設速度，提高項目質量和經(jīng)濟效益，發(fā)揮社會化大生產(chǎn)的優(yōu)越性，起到了有力的促進作用，也打開了多渠道籌集城市建設資金的新思路，城市建設資金開始向多元化發(fā)展。

1985年，國務院發(fā)布了《中華人民共和國城市維護建設稅暫行條例》，以城市維護建設稅取代了“城市維護三項費用”。1986年，召開了全國城市建設工作會議，次年，國務院發(fā)布了《國務院關于加強城市建設工作的通知》，重申城市建設與經(jīng)濟建設協(xié)調發(fā)展的指導思想和建設方針，提出了基本建設計劃和技術改造計劃對工業(yè)項目和相應的城市基礎設施項目要配套安排，市政設施要逐步實行有償使用。

1993年，國家實行以分稅制為核心的新財政體制，明確了城市建設是地方政府的職責。各級地方政府為加快城市基礎設施發(fā)展，轉變觀念，努力開拓資金渠道，逐漸形成了市場機制與行政手段、國內與國外、直接融資與間接融資并舉的城市建設資金籌集格局。城市公共工程投資持續(xù)大幅度增長，“八五”時期達到歷史最高水平， 城市公共工程發(fā)生了量和質的變化，城市投資環(huán)境與人民生活水平得到明顯改善和提高。

由于城市建設資金渠道多，許多資金來源于預算外，涉及面廣，管理分散， 不少項目是由受益者直接承擔建設的。

從城市公共工程投資、建設、管理、收益、回報這一投資系統(tǒng)機制的漫長的演繹歷程看，在投資方面， 城市公共工程從無政府狀況下的自由組合投資→商賈競爭投資→政府引導保護投資→政府壟斷投資→多元化綜合投資， 經(jīng)過了漫長與曲折的變革，逐步趨向于成熟，形成系統(tǒng)。在投資的回報方面，從自建自用→經(jīng)營性直接回報→無直接回報→公益性間接回報→直接經(jīng)營性回報與間接公益性回報相結合的綜合回報模式，同樣經(jīng)歷了多次的反復。在資金來源方面，從社會個人積累與舉債到硬性攤派到國家稅賦征集與政府舉債，再到敞開門戶多元化籌融資，也是經(jīng)歷了多次的反復。 這三個方面是相互聯(lián)系的，雖然有過諸多碰撞、相互矛盾的歷史環(huán)節(jié)， 最終走向協(xié)調統(tǒng)一。歷史證明，只有三者相協(xié)調統(tǒng)一，城市公共工程的投資才能擴展，反之則會倒退。從總體上說，我國的城市公共工程的投資雖經(jīng)歷了風風雨雨、 多災多難的反復折磨，但自改革開放以后，已逐步形成了自己的行之有效的模式， 這就是有中國特色的城市公共工程投資模式，它對于發(fā)展中國家縮短與先進國家的差距， 對于協(xié)調整個國民經(jīng)濟的全面平衡發(fā)展有著巨大的積極作用，取得了舉世矚目的成就。 但這一模式是否就完善了，是否就可一成不變地長期推行下去呢？現(xiàn)實情況不容樂觀。

二、我國當前城市公共工程投資中存在的問題

從目前理論和實踐看，我國當前的城市公共工程投資至少存在三大矛盾、 三大問題和三大誤區(qū)。

三大矛盾是：城市公共工程的供需矛盾、 城市公共工程舉債與其現(xiàn)實償還能力的矛盾、公益性與經(jīng)營性的矛盾。

三大問題是：投資與管理的協(xié)調問題、政府職能轉變問題、項目分配問題。

三大誤區(qū)是：過分超前、過分強調直接收益、項目不配套。

這些綜合反映了當前城市公共項目投資機制仍存在著一系列深層次的問題， 這些問題集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）資金的來源與渠道過于狹小。一方面不能很好的集社會閑散資金與富余資金用于城市公共建設，僅僅依靠財政投入和個別資本的投入， 明顯不足以支撐龐大的城市公共工程系統(tǒng)的修建和維持；另一方面財政資金安排比例過小， 使政府在城市公共工程籌建中的主導地位難以確立，鋪底資金不足、融資手段過軟。

（二）投資回報不明晰且不公平。一方面城市公共工程總體直接投資收益不明顯，難以達到當時的資本市場平均利潤回報率，造成投資收益過低，投資回收期過長，直接影響了社會投資的積極性；另一方面城市公共工程各項目之間投資直接收益差異很大，一些項目直接經(jīng)濟效益較明顯，而另一些項目其經(jīng)濟效益則需通過長期的間接的渠道來實現(xiàn)。政府在這方面又沒有很好的調節(jié)協(xié)調措施， 很容易出現(xiàn)直接經(jīng)濟明顯的項目一哄而上，而另外的項目則被拉下。

（三）投資管理不規(guī)范。誰投資誰管理往往由于多頭為政而造成整個城市管理的混亂，容易出現(xiàn)亂收費和畫地為牢的現(xiàn)象。 致使城市公共工程不能很好地發(fā)揮其應有的作用，甚至反過來阻礙整個城市經(jīng)濟建設的協(xié)調發(fā)展和招商引資的開展。 如果一個城市到處是收費卡，收費標準又不合理，試想還有誰愿來這里投資經(jīng)營，本地居民出門走一步都要花錢能有好心情嗎？

（四）城市公共工程項目配置不完善。城市公共工程在某個意義上講并不是孤立的，它的主要職能是為其他的項目和整個城市的環(huán)境配套服務。 如果將城市公共工程與其他經(jīng)濟建設項目完全劃割開來，孤立地對城市公共工程進行投資并從中收取回報，那是不能自我運行的。因此，這里面存在一個項目的有機結合問題。

（五）城市公共工程建設的資源沒有得到很好的統(tǒng)籌使用。 城市公共工程資源不僅僅是財政專項資金，同時還包括國有土地及其配套的經(jīng)營性項目， 如果僅僅依靠財政專項資金而沒有把其他的城建資源綜合進來統(tǒng)籌安排使用， 那么城市公共工程的自身發(fā)展難以實現(xiàn)。

三、復合投資體系的構想

綜上所述。要解決當前城市公共工程的投資問題，必須將籌資渠道、 項目建設與經(jīng)營管理及投資回報三方面有機結合起來，形成一個系統(tǒng)的整體。 這就是城市公共工程的復合投資體系。

城市公共工程復合投資由三條組合線構成。一是資金合成線， 即以政府的城建資源（包括財政的城建專項資金、土地收益、 市政公共設施配套費與合理的公共工程使用收費）為基礎，通過有效的融資方式和集資渠道，將政府的、社會的、個人的以及國外的能用于城市公共工程的資金有機地合成一個城市公共基金， 形成一個強有力的綜合投資主體。二是項目的合成線，將公益性的、半公益性的城市公共工程項目其直接服務配套的部分同其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟項目有機地結合起來，形成許多合成塊，在每一個合成塊中通過其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟項目的有效開發(fā)與經(jīng)營，獲取利潤來彌補和支撐公益性、半公益性公共工程，實現(xiàn)投資的合理回報。三是管理合成線，政府作為行政主管從公共工程管理經(jīng)營主體中退出來，將其原來的投資職能與城建資源轉移給下屬國有專業(yè)公司，以這個專業(yè)公司為核心，集合其他的投資者共同構成城市公共工程建設與經(jīng)營的統(tǒng)一體或聯(lián)合體，依照有關市場經(jīng)濟法規(guī)實施具體的建設與經(jīng)營管理。

將這三條組合線再結合在一起， 形成一個由籌集資金到建設經(jīng)營到收益回報再反過進行擴大再投資，如此不斷擴展的良性循環(huán)體系。這一體系猶如一個集團股份經(jīng)濟實體，猶如一個經(jīng)濟聯(lián)合艦隊，可分可合、分合有序，可緊可松、松緊有度。 這就是城市公共工程復合投資的涵義。

構造城市公共工程復合投資體系，需要解決以下主要問題：

1.能有效地集合資金，打開廣泛的投資渠道，讓社會各階層各方面的資金安全有效地融入城市公共工程基金這一系統(tǒng)。

2.能較好地解決回報問題，利用項目的互補原則，保證投資者穩(wěn)定的在資本市場平均利潤線以上的均衡收益。

3.能較好地協(xié)調解決投資、管理、收益三方面的矛盾。在這么一個聯(lián)合體內，投資者、管理者、經(jīng)營者得到了很好的統(tǒng)一。

4.政府有利于將有效的資金從前一個投資項目中抽出來，啟動下一個投資項目，如此反復利用，實現(xiàn)用較少的資金循環(huán)，帶動不斷擴大的城市公共工程配套建設。

以上問題解決了，就不愁資金的短缺?，F(xiàn)在的資金市場不是沒有錢，但投資講求效益，講求回報，講求避免風險。在城市公共工程復合投資體系下，將政府的資金與社會的資金緊密地捆綁在一塊，將各個投資主體緊密地拴起來， 形成一個龐大的經(jīng)濟聯(lián)合艦隊，同時將效益明顯的開發(fā)項目和經(jīng)營項目與公益性的、 服務性的配套城市公共工程有機地結合起來，以產(chǎn)業(yè)項目養(yǎng)公益項目，均衡各項目間的投資收益， 保證其投資回報，也讓城市公共工程充分發(fā)揮作用。這樣，資金就會主動地流入， 再投資也有強勁的吸引力。第一個循環(huán)作好了，第二、第三個循環(huán)就容易推進。

還有一個問題需要特別提及，那就是風險抵御和化解問題。 為讓一般的或零星的投資者放心，一方面政府應該把風險責任最大限度地承擔起來， 另一方面必須將城市公共工程的投資與整個城市經(jīng)濟建設的效益聯(lián)系起來，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條， 將產(chǎn)業(yè)盤子擴大。換句話說，也就是城市公共工程要形成一個整體，要將關聯(lián)項目包括進來， 規(guī)范范圍要做大，規(guī)范大了抵御和化解風險的能力就強。比如， 其中一個項目效益不好，還有別的項目可以抵補；這個項目虧了，那個項目卻賺了大錢，相互支持， 整個城市公共工程系統(tǒng)就會得到穩(wěn)定的持久的發(fā)展， 如果將每一個單項孤立地劃割開來進行獨立的投資和經(jīng)營，風險肯定增大。

四、城市公共工程復合投資的實施與范例應證

需要特別強調的是，將城市公共工程與經(jīng)濟項目結合起來， 必須根據(jù)具體情況，因地制宜、因時制宜，不能將城市公共工程所服務的所有項目都包攬進去， 那是整個城市經(jīng)濟建設的概念而不是城市公共工程復合投資的概念。 我們說公共工程與經(jīng)濟項目的結合，主要是將公共工程直接服務的項目與資源性配置的項目相結合， 并且這一直接服務的項目與資源配置項目還必須有明顯的直接經(jīng)濟效益。 比如投資新開一條市政道路， 我們就可以考慮將這條道路兩邊的部分土地開發(fā)項目結合到這條道路的投資工程中去，這就是一個資源配置項目與公共工程的結合。 簡單地說也就是以地換路。如果說道路建成后也是一個城市開發(fā)資源的話， 那么國家在這一以土地資源換交通資源的置換過程中并不吃虧，因為土地開發(fā)的收益雖然用于彌補了道路修建的投資， 但國家并沒有丟失土地本身的原始價值， 同時開發(fā)后周邊土地的增值給國家?guī)砹碎L期的效益。廣西南寧市瑯東開發(fā)區(qū)的成功范例，就是利用了這一原理。 瑯東在開發(fā)前，其土地的價值因為交通與城市配套問題并不能很好地實現(xiàn)，通過以地換路， 以地換配套設施的綜合開發(fā)，其土地價格猛增，市場地價幾乎是開發(fā)前的四至五倍， 再加上其他政策的配套與政府搬遷的引導作用， 瑯東開發(fā)區(qū)迅速形成為一個全廣西規(guī)模最大、檔次最高的城市新區(qū)。這不僅有效地改善了南寧市的市容市貌， 同時極大地推進了南寧市的整個城市經(jīng)濟建設。

瑯東效應所反映的還僅僅是項目結合這條合成線的作用， 如果我們將上述城市公共工程復合投資的三條合成線有機地結合起來使用， 效果肯定會比瑯東效應高出好幾倍。

在資金合成線上也不乏成功的例子。廣西邕寧縣的沿海經(jīng)濟走廊開發(fā)區(qū)，地處南寧市的遠郊，原為一片荒丘，惟一的有利條件僅僅是有一條南北二級公路穿過， 當時大多數(shù)人都不看好這一開發(fā)區(qū)的前景，但是邕寧縣采用了資源合成開發(fā)的原理， 以我出地你出錢共同開發(fā)、共同經(jīng)營、共同受益的方式， 配套以低門檻的優(yōu)惠政策和恰當?shù)氖袌龆ㄎ唬瑢⒅ㄎ粸樗綘I業(yè)園區(qū)， 結果一下子涌入了巨大的意想不到的投資進行城建的系統(tǒng)開發(fā)，先將區(qū)域道路、給排水、 電訊等“五通一平”系列公共工程設立起來，形成一個較好的投資環(huán)境，讓土地迅速升值，然后實施廣泛的招商引資。 經(jīng)過短短幾年的開發(fā)經(jīng)營， 目前邕寧沿海經(jīng)濟走廊開發(fā)區(qū)一下子躍升為國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，土地升值了四倍多，開發(fā)區(qū)1999年工業(yè)產(chǎn)值突破30億元大關。 這一開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設注意到了投資風險的抵御和化解問題，在吸收前期投資時， 政府許諾投資者所投入的資金如果屆時達不到預期效益，在一定時期內政府將視同銀行存款給予本利償還，讓投資者吃個定心丸，結果所有的投資不僅實現(xiàn)了預期的效益，而且普遍獲得了超額收益。這也可以稱作邕寧沿海開發(fā)區(qū)效應。

還有一個綜合的可供參考的范例，那就是澳大利亞墨爾本市計劃修建一個中心廣場， 政府將這一個廣場的修建項目附加上廣場周邊的商業(yè)經(jīng)營項目和地下停車場及商場項目結合成一個整體，對社會招商，并許諾誰投資誰經(jīng)營管理誰受益， 規(guī)定廣場作為一個公益性項目，不允許收費，但其維護管理仍要投資者長期負責， 這也就是將項目組合線、管理組合線、投資組合線三線有機再組合。 因為這個項目投資額比較大，結果是由一個財團牽頭，集約了數(shù)十家投資商進行聯(lián)合投資，其聯(lián)合方式也是多樣的，其中有入股方式，有分項承包方式，如某一個商業(yè)單項由一個投資商進行投資經(jīng)營，附帶廣場修建補償維護費等，目前這個項目運作良好，經(jīng)濟效益顯著，廣場的管理井然有序（廣場的實際日常管理是由投資商每年按一定份額支付政府有關部門管理費用，由政府有關部門實施具體的管理）。

從實踐經(jīng)驗看，城市公共工程復合投資實施是可行的。從我國目前的經(jīng)濟發(fā)展狀況和城市經(jīng)濟建設水平來看，在我國各城市實行城市公共工程復合投資，已經(jīng)有充分的經(jīng)濟條件和理論依據(jù)。

從經(jīng)濟條件上講，經(jīng)過20多年的改革開放，多種經(jīng)濟成分迅速發(fā)展，眾多的經(jīng)濟組織和個人已經(jīng)有比較豐厚的積累。多元化投資主體已經(jīng)形成， 社會富余資金與游動資金比較豐足，投資愿望比較強烈，只要將這一投資領域開放并有效地疏導好投資渠道，理順有關投資與回報問題，吸納足夠的城市公共工程投資便可以實現(xiàn)。

從理論上講，政府職能在調整轉變，政府在投資與管理城市公共工程上退居二線，將這一職能下放專業(yè)公司并不會改變公共工程的公益性，也不會影響公共工程的管理和使用。同時，公共工程恰當?shù)膶嵭杏袃斒褂?，合理收費，這也是政策所容許的。再者作為一種投資行為，投資者將資金投入城市公共工程與投入其他產(chǎn)業(yè)開發(fā)并沒有本質的區(qū)別，關鍵是政府要完善管理制度，實行有效的引導。

城市公共工程復合投資系統(tǒng)的實行，將綜合解決當前城市公共工程投資建設中一系列的問題，有利于吸納最大的資金投入，并保障投資的安全性與投資回報的穩(wěn)定性，極大地推動城市公共工程配套的系統(tǒng)的發(fā)展。其社會效果和經(jīng)濟效益都將得到幾何級數(shù)提高，城市公共工程復合投資理論的確立，有其堅實的理論基礎和成功的實踐范例，其現(xiàn)實意義非常重大，發(fā)展前景非常寬大。

（作者單位：李建文，柳州市計委；張禾，國家開發(fā)銀行）