高培勇：積極財政政策為體改創(chuàng)條件

積極財政政策仍要繼續(xù)，但與SARS疫情無關(guān)。其目標應(yīng)當(dāng)是在反通縮的同時,警惕通貨膨脹，在著眼于拉動需求的同時,準備有步驟地淡出，并為體制改革創(chuàng)造條件

4月28日中共中央政治局會議強調(diào)，要處理好SARS防治工作和經(jīng)濟工作的關(guān)系，其中提到“要堅持擴大內(nèi)需的方針，繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策?！庇腥藫?jù)此認為，SARS疫情使中央進一步堅定了繼續(xù)堅持積極財政政策的決心。甚還有人提議，應(yīng)當(dāng)借防治SARS的契機，發(fā)行公共衛(wèi)生國債。我不同意這些提法。

為了進一步擴大內(nèi)需、保持經(jīng)濟持續(xù)快速增長，繼續(xù)實施積極財政政策，仍將是新一屆政府經(jīng)濟工作的一條主線。這至少表明：起碼在最近的一個時期，中國的經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定以至其他各方面事業(yè)的發(fā)展，離不開擴張性財政政策的支撐。它與當(dāng)前的SARS危機沒有任何關(guān)系。

沒有必要發(fā)行公共衛(wèi)生國債

就SARS帶來的財政開支而言，不妨算個粗賬：中國的SARS病例迄今為止未超過5000人，到最后有多少，就按2萬人算吧，重癥患者每天醫(yī)藥費3000元，20天治療期，也就是6萬，乘起來一共是12個億。目前中央財政已拿了20個億，地方財政拿出了50個億，共70個億，還遠遠沒有花完。我們可以大膽地設(shè)想，最終是花了200億，這在80年代初，是很大的數(shù)字。但現(xiàn)在卻不算什么。

因為中國政府的財政收入也已大幅增長。今年一季度的財政收入相當(dāng)于1994年全年的水平，相當(dāng)于1998年半年收入的一半以上（53%）。一季度的稅收收入增長近30%，而過去幾年中國的稅收收入增長從沒有低于15%，有的年份超過20%，也就是平均每年2000億左右的增幅。所以，非典影響雖大，但還未到了動用國債工具的時候。

退一步說，即便必須發(fā)行國債來應(yīng)對SARS沖擊，也用不著專門發(fā)行公共衛(wèi)生國債。因為財政收支最忌?？顚Ｓ?。只有一個特例就是社會保障，不得不采用專款專用的方式來管理，與社會保障稅完全掛鉤。

中國經(jīng)濟明年有望走出通縮，積極財政政策要有步驟淡出

去年我們發(fā)行的國債額度是1500億，而今年只發(fā)行了1400億，許多人將此視為淡出的信號。這是錯誤的看法。

項懷誠部長在卸任前曾將此問題講得很清楚。中國每年大致1500億規(guī)模的國債，但由于中國目前的國債管理是年初定計劃的模式，而美國是年終進行余額管理，所以我們的國債發(fā)行計劃難免與當(dāng)年實際需求狀況相脫節(jié)。去年的情況就是這樣，由于財政收入高速增長，造成了100億的國債計劃節(jié)余。所以，今年雖然只發(fā)行了1400億，但加上去年節(jié)余的100億，實際發(fā)行數(shù)量仍然是1500億。發(fā)行規(guī)模并沒有減。

但經(jīng)過一季度后，現(xiàn)在我們可以對當(dāng)前積極財政政策所面臨的宏觀經(jīng)濟環(huán)境看得更清楚。

重要的變化是，同過去的5年相比，特別是同啟動積極財政政策的1998年相比，今天的宏觀經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。盡管需求不足、市場低迷仍是我們面臨的主要矛盾，通貨緊縮的慣性影響仍然存在，但畢竟我們正在走出蕭條的谷底。

我相信，隨著世界經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，如果不出大的意外，或者，以SARS危機為代表的不確定因素對經(jīng)濟增長確實沒有產(chǎn)生太大的負面影響，那么我國經(jīng)濟有望在今年底或明年初實現(xiàn)從蕭條到繁榮的經(jīng)濟周期轉(zhuǎn)換。今年第一季度9.9％的經(jīng)濟增長率，以及居民消費價格總水平出現(xiàn)正增長，就是一個明顯的例證。

如果明年初中國經(jīng)濟已經(jīng)順利地走進擴張期，那么將是積極財政策考慮淡出的時候，但淡出就像打仗退兵一樣，一定要是有步驟地緩緩而退，不能一下子呼拉拉全退了。這一過程可能會持續(xù)一兩年甚至更長的時期。

所以，我認為，在反通貨緊縮的同時，警惕通貨膨脹，在著眼于擴張需求的同時準備“淡出”，應(yīng)當(dāng)是繼續(xù)實施的積極財政政策的一大新特點。

此外，繼續(xù)實施的積極財政政策，一定要在刺激民間消費和投資需求上尋求并取得實質(zhì)性的突破?？梢哉f，從最初啟動積極財政政策的那一天起，我們的目標，就是寄希望于通過政府投資的拉動，最終刺激民間的消費和投資需求，從而使經(jīng)濟恢復(fù)內(nèi)在的增長秩序。但是，5年來政府投資的單兵突進，換來的只是通過外部推動而形成的對經(jīng)濟總量的直接拉動，我們今天仍在為民間消費和投資需求不足而憂心忡忡。

積極財政政策要為體制改革創(chuàng)造條件

有人提到，積極財政政策要“轉(zhuǎn)型”，我更欣賞的說法是對積極財政政策的方向和目標進行科學(xué)的“調(diào)整”，要有新思路。

為什么過去5年的積極財政對民間的消費需求拉動不明顯？原因要從中國的經(jīng)濟體制中找。

積極財政政策是市場經(jīng)濟下的政策工具，而中國迄今為止仍處在向市場經(jīng)濟的過渡階段，市場經(jīng)濟的要素并不充分，市場體制的發(fā)育并不完善，這就使得積極財政政策的設(shè)計意圖在實際操作當(dāng)中被大打折扣。

過去5年，圍繞培育和擴大消費需求而推出的舉措也不能算少。比如，為了增加城鄉(xiāng)中低收入居民的收入，從1999年以來，全國范圍內(nèi)連續(xù)三次較大規(guī)模地提高了機關(guān)事業(yè)單位職工的基本工資標準和離退休人員離退休金；不斷完善社會保障體系，增加城鎮(zhèn)低收入，居民收入和補助；通過擴大退耕還林、深化農(nóng)村稅費改革和糧食流通體制改革，千方百計增加農(nóng)民收入，等等。

但是，如眾所周知的那樣，城鄉(xiāng)居民收入的增加并未帶動消費需求的相應(yīng)增長。收入的增加，反而成了刺激儲蓄快速增長的直接因素。可以說，相對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入而言，著眼于刺激消費需求而推出的各方面舉措，成效并不很大。

而且，在很大程度上，正是由于消費需求不足的拖累，我們才不得不在財政負荷沉重、潛在風(fēng)險加大的條件下，繼續(xù)實施積極的財政政策。這不能不說是積極財政政策實踐的一個缺憾。

造成這種缺憾的原因是什么？收入分配制度的不合理和人們對于制度預(yù)期的不確定性，可能是一個重要原因。

這又啟示我們，在當(dāng)前的中國，刺激消費需求、有效拉動內(nèi)需的根本出路，在于加快改革進程，盡快奠定市場經(jīng)濟的制度基礎(chǔ)。只有收入分配關(guān)系理順了，收入分配制度適應(yīng)市場經(jīng)濟體制環(huán)境的要求了，只有未來的制度框架清晰了，收支預(yù)期比較確定了，人們才有可能放心地花錢、有理性地花錢。

所以，我認為，下一步積極財政政策要在尋找推動民間消費需求的同時，更多地立足于推動整體經(jīng)濟體制改革的進程，要以改革促增長，盡快縮短中國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌期。

制度經(jīng)濟學(xué)早就告訴我們，在所有推動經(jīng)濟增長的要素當(dāng)中，制度變革是最重要的要素。中國20年改革開放，也正是制度變革提供了動力源泉。

與積極財政政策有關(guān)的事情是很多的，比如已進行的社會保障、三農(nóng)、收入分配、西部開發(fā)等，我認為，在某種意義上，甚至可以發(fā)行國債來啟動某項改革，來加快整體改革的進程。

積極財政政策調(diào)整的另外一個方向，就是要做到支出與收入并舉，這與體制改革也有關(guān)系。過去五年里，積極財政政策是只有支出，而沒有在擴大收入上做文章，其表現(xiàn)是這一政策在稅收上無反應(yīng)。今后在進行財政支出的同時，還要著眼于提高稅收收入。我們現(xiàn)在的稅收制度是1993年設(shè)計，1994年推出的，與當(dāng)前宏觀經(jīng)濟環(huán)境很不相適應(yīng)。何不借著實施積極財政政策的良機，再次啟動我們的稅制改革呢？■

主持人：本刊記者/胡奎