《條例》對監(jiān)督“重點對象”的規(guī)定及其意義

王貴秀

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的頒布實施，是全黨政治生活中的一件大事。我想，深入領(lǐng)會和緊緊把握《條例》對監(jiān)督"重點對象"的規(guī)定及其意義，對于學(xué)習(xí)和貫徹執(zhí)行《條例》來說，是大有益處的。

黨內(nèi)監(jiān)督，一般地說或者從原則上說，涉及到全黨的方方面面，內(nèi)容很多。就監(jiān)督對象和主體而言，所有黨組織、黨員干部和黨員都是黨內(nèi)監(jiān)督的"對象"（被監(jiān)督者），同時也都是黨內(nèi)監(jiān)督的"主體"（監(jiān)督者）。但是，《條例》并沒有求全、求細，面面俱到，而是突出重點，明確把"黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人"規(guī)定為黨內(nèi)監(jiān)督的"重點對象"。胡錦濤總書記在中央紀委第三次全體會議上的講話中也強調(diào)指出： "加強監(jiān)督制約，要堅持以領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人為重點"。這里所說的"重點對象"，按照《條例》規(guī)定，主要是指：黨的各級委員會及其成員（包括委員、常委、副書記、書記），各級紀委及其成員（包括委員、常委、副書記、書記），黨委工作部門、直屬機構(gòu)、派出機關(guān)及其負責(zé)人。而特別是，"各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人"又是黨內(nèi)監(jiān)督"重點對象"中的重點。這也就是說，從中央到地方、再到基層煹車母骷段員會書記是黨內(nèi)監(jiān)督對象的重中之重，關(guān)鍵之關(guān)鍵。

這里需要注意，《條例》沒有使用"一把手"之類提法。長期以來人們常常把黨委書記稱為"一把手"，或者把書記與行政首長合稱為"黨政一把手"。這是不科學(xué)的。因為我們黨實行的是嚴格的委員（會）制或集體領(lǐng)導(dǎo)制、集體負責(zé)制，黨內(nèi)的權(quán)力只能由黨委集體來行使，而絕不能由書記個人來行使，或者說，黨的領(lǐng)導(dǎo)只能是黨委有組織的集體行為，而不能是書記個人的行為。這與行政首長負責(zé)制或"一長制"，是很不相同的，無論如何不應(yīng)該加以混淆。"一把手"或"黨政一把手"的提法之所以不科學(xué)就在于它把黨的委員（會）制混同于首長負責(zé)制或"一長制"了。作為"一把手"之來源的"班長"的提法也不科學(xué)。大家知道，班、排、連……是軍隊首長負責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制。在一個班里，班長與戰(zhàn)士的關(guān)系基本上是指揮與被指揮的關(guān)系，并非少數(shù)服從多數(shù)的關(guān)系。但在黨委內(nèi)，書記與其他委員的基本關(guān)系卻是少數(shù)服從多數(shù)的關(guān)系，決定重大問題實行一人一票的原則。因此，把書記比喻為"班長"，言外之意其他委員就成為"戰(zhàn)士"，這種比喻是很不確切的。我認為，"一把手"、"班長"之類運用于黨委書記，這不僅僅是一個稱謂或提法的問題，而且是無原則地突出個人的一種表現(xiàn)，有損于黨的委員會書記個人與其他委員的關(guān)系，有損于黨的集體領(lǐng)導(dǎo)體制?！稐l例》作為一種規(guī)范性的規(guī)定在對黨內(nèi)監(jiān)督"重點對象"的規(guī)定中，把書記歸入"主要負責(zé)人"的范疇，而且通篇在涉及書記的地方都沒有使用"一把手"之類的提法。這是科學(xué)的，嚴謹?shù)?，也可以看作是對這種不當提法的澄清和糾正。建議今后大家都不要再使用這類提法了。

《條例》對于黨內(nèi)監(jiān)督的"重點對象"的定位，具有強烈的現(xiàn)實針對性，完全切合我們黨的具體實際，也完全符合"抓主要矛盾"的辯證唯物主義工作方法和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，因而是非常合理的。

《條例》之所以這樣來規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督的"重點對象"，主要是因為：（１）在現(xiàn)行體制下，黨的這些領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部在黨的一定層次和范圍內(nèi)擁有大權(quán)、重權(quán)，處于特別重要的地位，起著重大的作用；（２）它（他）們的狀況如何，對于黨的自身建設(shè)、黨內(nèi)監(jiān)督以至國家和社會的發(fā)展來說，具有舉足輕重的地位和作用，以至關(guān)系到黨和國家的前途命運；（３）正因為如此，這些"重點對象"是黨內(nèi)以及國家中最需要監(jiān)督的對象，然而卻又是長期以來最缺乏監(jiān)督、也最難監(jiān)督的部位。（４）就"從源頭上懲治和防范腐敗"來說，最根本的在于對這些"重點對象"所擁有的權(quán)力的制約和監(jiān)督。有材料表明，在近些年來揭露出來的腐敗分子中，所謂"一把手"就占到１／４－１／３，有的地方甚至更多。如湖北省紀委的一份資料顯示，２００１年以來，省紀委自辦案件４４件，其中涉及所謂"一把手"的案件就有２３件，占５２．５％。（參見邵道生：《反腐敗形勢仍很嚴峻》，《是與非》雜志２００４年第１期）。其癥結(jié)恰恰就在于他們手中握有大權(quán)、重權(quán)而得不到有效監(jiān)督；不受監(jiān)督的權(quán)力，必然會腐敗。而且，在一定范圍內(nèi)，最高最大的權(quán)力一旦得不到監(jiān)督而導(dǎo)致腐敗，那么，他就會成為一群一伙腐敗分子的保護傘，從而形成一個腐敗網(wǎng)。像程維高之類，利用手中的大權(quán)，不僅自己搞腐敗，而且縱容、包庇家人、親信、"下屬"和"下屬的下屬"搞腐敗。當查到他的秘書李真及其同伙張鐵善等人時，他認為查李真等人就是查他自己，千方百計加以阻撓和壓制，而且，以各種手段對檢舉揭發(fā)者和查處者進行打擊報復(fù)，極力抗拒。這說明對位高權(quán)重者缺乏監(jiān)督，問題是多么嚴重，反腐敗又是多么艱難。

可以看出，《條例》對黨內(nèi)監(jiān)督"重點對象"的規(guī)定，不僅抓住和突出了重點，而且抓住和突出了難點。如果能夠圍繞監(jiān)督的"重點對象"建立起一套強有力的黨內(nèi)監(jiān)督制度，從而使之確實得到有效監(jiān)督，那整個黨內(nèi)監(jiān)督問題以及黨內(nèi)其他問題，也就會迎刃而解。這就是《條例》對監(jiān)督"重點對象"的規(guī)定的根本意義之所在。

那么，如何才能加大對"重點對象"的監(jiān)督力度，確實使之得到有效監(jiān)督呢？這是《條例》力求解決的一個問題，也是黨的各級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹執(zhí)行《條例》過程中，應(yīng)該針對本地區(qū)、本部門、本單位在監(jiān)督方面所存在的削弱環(huán)節(jié)努力加以解決的一個問題。

要加大對重點對象的監(jiān)督力度，根據(jù)《條例》精神，在當前和今后一個時期，似可著力于以下三點。

１、加大自上而下的"權(quán)力"監(jiān)督力度。在現(xiàn)行體制下，加強自上而下的監(jiān)督主要有三條渠道：首先是加強上級黨委對下級有關(guān)"重點對象"的"全面監(jiān)督"（或"一般監(jiān)督"）；其次是加強作為黨內(nèi)專門監(jiān)督機關(guān)的紀委對有關(guān)"重點對象"的"專門監(jiān)督"；再次是隨著中央和?。ㄊ?、區(qū)）建立巡視制度而充分發(fā)揮巡視組對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的巡視監(jiān)督。這三者特別是前二者，都屬于"以權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力"的范疇，而且，都是以比被監(jiān)督對象的權(quán)力更高更強的權(quán)力的監(jiān)督。因此，這樣的監(jiān)督是在現(xiàn)行體制下最強有力、最有權(quán)威性的監(jiān)督。只有前兩種權(quán)力（第三種權(quán)力最終只有通過前兩種權(quán)力才能起到應(yīng)有的作用）對"重點對象"濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，瀆職、失職等違規(guī)、違紀行為的監(jiān)督，具有雙重功能和作用：不僅具有"在口頭上加以責(zé)備"的功能和作用，而且具有"在行動上加以糾正"的功能和作用。也就是說，惟有前兩種權(quán)力才能使被監(jiān)督者的違規(guī)行為及時中止或改變，以至因此而受到懲處。

這里涉及到列寧關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的一個重要思想。列寧指出："黨應(yīng)當自己監(jiān)督它的負責(zé)人執(zhí)行黨章的規(guī)定，而'監(jiān)督'也不單單是在口頭上加以責(zé)備，而是要在行動上加以糾正。誰不善于要求和做到使他的受托者完成他們對委托人所負的責(zé)任，誰就不配享受政治自由公民的稱號。誰不善于要求和做到使他的受托者完成他們對委托人所負的黨的責(zé)任，誰就不配具有黨員的稱號。"（《列寧全集》第８卷第１９７頁）列寧在此明確強調(diào)了監(jiān)督的重點對象是黨的負責(zé)人；監(jiān)督不僅僅是對被監(jiān)督者（權(quán)力的受托者）濫用權(quán)力、失職、瀆職或不盡責(zé)等行為 "在口頭上加以責(zé)備"，而且更重要的是能夠"在行動上加以糾正"（即使其中止或改變，以至予以應(yīng)得的懲罰）；只有比被監(jiān)督者的權(quán)力更高、更大、更強的權(quán)力（委托權(quán)），才能采取組織措施，"糾正"被監(jiān)督者（受托者）的違規(guī)行為。我認為，把列寧的這一思想用來指引我們深入理解《條例》，加大對黨內(nèi)"重點對象"的監(jiān)督力度，是很有現(xiàn)實意義的。

在《條例》規(guī)定的"十項監(jiān)督制度"中熤遼儆"述職述廉"、"信訪處理"、"談話和戒勉"、"巡視"、"詢問和質(zhì)詢"和"罷免或撤換"等六項制度是有關(guān)自上而下的權(quán)力監(jiān)督的制度，其中大多屬于對被監(jiān)督對象"在口頭上加以責(zé)備"（或可能構(gòu)成"在口頭上加以責(zé)備"）的范疇，有的直接涉及到"在行動上加以糾正"的問題，如"罷免或撤換"。這些制度安排充分反映了新時期關(guān)于"關(guān)口前移，監(jiān)督到位"，加大防范力度的研究成果和實踐經(jīng)驗。

２、加強自下而上的"權(quán)利"監(jiān)督。這主要是指黨員（包括黨代表、黨員干部）行使個人權(quán)利而對"重點對象"進行的監(jiān)督。其基本的形式和手段，主要是進行批評、提出意見和建議、檢舉、揭發(fā)和控告等。這屬于"以權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力"的范疇。從權(quán)利（權(quán)力）的授受關(guān)系來說，黨員權(quán)利是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力的來源和基礎(chǔ)。但是，從監(jiān)督的功能和作用本身來說，"以權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力"只具有"在口頭上加以責(zé)備"的功能和作用。包括新聞媒體，它對權(quán)力的制約監(jiān)督，在本質(zhì)上也屬于"以權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力"的范疇，其功能和作用也主要是在于"在口頭上加以責(zé)備"。媒體的輿論監(jiān)督有時對擁有權(quán)力的被監(jiān)督者能夠產(chǎn)生強大的威懾力，更重要的是會以此引起有關(guān)權(quán)力機關(guān)的關(guān)注、重視，以至采取組織措施，去查處。這就是說，"以權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力"究竟能起多大作用并不取決于它本身，而最終取決于授權(quán)機關(guān)、上級機關(guān)和專門監(jiān)督機關(guān)對其采取何種態(tài)度，作出何種反應(yīng)。而且，以權(quán)利來監(jiān)督"重點對象"，如果沒有更大更強有力的權(quán)力的及時介入和干預(yù)，予以積極支持和有效保護，那么，監(jiān)督者往往還會付出巨大而沉重的代價。像郭光允揭發(fā)檢舉而遭受打擊報復(fù)的事件，就很有典型性，很能說明問題。

為了使黨員的監(jiān)督權(quán)（權(quán)利）確實得到保障，可以考慮：第一，像郭光允這樣的黨員和黨員干部，應(yīng)該在全黨樹為先進典型，號召大家學(xué)習(xí)，使他們的精神發(fā)揚光大；對于其遭受到的損失給予應(yīng)得的補賞，并給予重獎。同時，對于那些打擊報復(fù)者，必須依據(jù)不同情節(jié)，分別給予應(yīng)有的懲處，對構(gòu)成誣陷罪者，一定要移交司法機關(guān)，繩之以法。第二，盡快修訂《黨員權(quán)利保障條例（試行）》和制定"監(jiān)督保障細則"，以便一方面使黨員權(quán)利得到確實保障，另一方面使打擊報復(fù)者及時得到懲罰。只有這樣，才能扶正祛邪，從制度上保證和促進優(yōu)良的黨風(fēng)以至政風(fēng)和社會風(fēng)氣的形成和鞏固。

３、加強黨的委員會內(nèi)部的監(jiān)督。按《條例》關(guān)于"監(jiān)督職責(zé)"的規(guī)定，黨的各級委員會委員和紀委委員對同級黨委、紀委及其負責(zé)人的監(jiān)督，就屬于委員會內(nèi)部的監(jiān)督。從根本上說，委員監(jiān)督是委員會內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)。只有委員人人負起監(jiān)督責(zé)任，才能有黨的委員會內(nèi)部的監(jiān)督。但是，分別來說，委員的監(jiān)督只是委員個人向黨的組織提出的一種"訴求"，在本質(zhì)上至多屬于"在口頭上加以責(zé)備"的范疇。其作用和效果究竟如何，最終取決于他所在的委員會。要能使委員的這種"訴求"性監(jiān)督發(fā)揮應(yīng)有功能和作用，就必須在黨的委員會內(nèi)部建立起嚴格而有效的制度和整合機制，使之確實能夠得到制度保障。

在《條例》規(guī)定的"十項監(jiān)督制度"中，第一項就是黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)制。要嚴格執(zhí)行民主集中制。要制定、完善并嚴格執(zhí)行議事規(guī)則，保證決策科學(xué)、民主。特別是還規(guī)定，對違反制度者要追究主要責(zé)任人。這種制度安排，其宗旨就在于加強黨的委員會內(nèi)部的監(jiān)督。

為了確實加強黨委內(nèi)部的監(jiān)督，必須按照十六大報告的要求，改革和完善黨的委員會制度，著力于建立健全黨委的民主科學(xué)決策機制。關(guān)鍵是制定合理、可行而有效的議事決策規(guī)則，形成剛性制度，嚴格加以執(zhí)行。為此，必須從根本上確實消除鄧小平早就指出的那種"以集體領(lǐng)導(dǎo)的外表掩蓋個人專斷的實質(zhì)"的痼疾，而切忌作表面文章，搞花架子和形式主義。

從以上三個方面著手，圍繞"重點對象"，來加強黨內(nèi)監(jiān)督，一定會取得顯著成效。不過，要從根本上加大對"重點對象"的監(jiān)督力度，還需要從長計議，通過修改黨章來調(diào)整和理順黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系和結(jié)構(gòu)。特別是，必須改革和完善黨的代表大會制度，實行黨代表大會常任制。眾所周知，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》是在原有體制下，依據(jù)現(xiàn)行黨章制定的。這樣一來，它就不能不把作為黨內(nèi)監(jiān)督"主體"（監(jiān)督者）的"最高監(jiān)督機關(guān)"定位為黨的各級委員會（而基本沒有涉及黨的各級代表大會）。這從第二章對"監(jiān)督職責(zé)"的規(guī)定可以看得很清楚。這里規(guī)定的監(jiān)督"主體"（監(jiān)督者）包括：（１）黨的各級委員會（第六條）；（２）黨的各級委員會委員（第七條）；（３）黨的各級紀律檢查委員會（第八條）；（４）黨的各級紀律檢查委員會委員（第九條）；（５）黨員（第十條）；（６）黨的各級代表大會代表（第十一條）。其中，只有（１）、（３）兩項規(guī)定的監(jiān)督者是黨的組織，即有全面監(jiān)督權(quán)的黨委和有專門監(jiān)督權(quán)的紀委，而其他則都是黨員、黨代表和黨的委員會委員個人。這就是說，從中央到地方直到基層的每個層次上，黨的各級委員會是該層次擁有最高權(quán)力的監(jiān)督者，而授權(quán)于它的代表大會（即高于它、有權(quán)對它實施強有力監(jiān)督的最高權(quán)力機關(guān)）則基本缺失。盡管規(guī)定了黨代表的權(quán)利和職責(zé)，但由于黨代表大會實行"非常任制"，在大會閉會的漫長時期內(nèi)，黨代表因沒有組織載體而至多只能向黨委提出"訴求"而以個人權(quán)利實施監(jiān)督，這不能與代表大會同日而語。要彌補這個重大缺失，唯一的路徑就是改革和完善黨的代表大會，實行黨的代表大會常任制，而且，必須在"八大"實行的"常任制"基礎(chǔ)上，再向前推進一步，由代表大會選舉產(chǎn)生其常設(shè)機關(guān)--"黨的代表大會常設(shè)委員會"，類似于人大常委會那樣。只有這樣，黨的各級委員會，即使在代表大會閉會期間，也才能得到其授權(quán)機關(guān)的監(jiān)督?？梢钥隙?，這樣的黨代表大會常任制的實行，必將會使黨內(nèi)民主的發(fā)展和制度建設(shè)，黨內(nèi)監(jiān)督的進一步完善跨入一個新階段，達到一種新境界。