打造“廉價(jià)政府”

桑玉成

所謂政府的廉潔問(wèn)題，不僅僅是指政府官員個(gè)體的清正廉潔，而且還指政府整體的低成本和高效率。在某種意義上說(shuō)，《行政許可法》的實(shí)施，其意義是多方面的，其中也包含了在打造“廉價(jià)政府”方面的作用。

《中華人民共和國(guó)行政許可法》的頒行，使我們改變了或正在逐步改變著許多關(guān)于政府的觀念和對(duì)于政府的認(rèn)識(shí)。尤其是，“許可法”的實(shí)質(zhì)表明，政府本來(lái)并不具有權(quán)力本源的地位，它所行使的一切權(quán)力都是需要獲得“許可”的。在人類政治史上，政府似乎總是在種種的壓力環(huán)境下生存著，政府行使權(quán)力需要獲得“許可”，就是這種壓力環(huán)境的真實(shí)寫(xiě)照。從最近２０多年的實(shí)踐來(lái)看，政府及其管理出現(xiàn)了一些令人注目的取向，如“善治”政府、“多中心治道”、政府管理技術(shù)化等等。從某種意義上說(shuō)，這些取向都可以視為政府生存的環(huán)境壓力。

在一系列政府發(fā)展的取向中，關(guān)于強(qiáng)化政府成本的取向是至關(guān)重要的一個(gè)方面。

傳統(tǒng)的政府管理與企業(yè)管理具有重要的差別，尤其是：企業(yè)管理以盈利作為其行為的宗旨，而政府管理不能以是否盈利作為其行為或制定政策的依據(jù)。人們不能想象一個(gè)企業(yè)家的投資行為不是出于盈利的目的；同樣，也不能想象政府的警察部門(mén)在勘查了一個(gè)刑事現(xiàn)場(chǎng)后向當(dāng)事人開(kāi)出一個(gè)價(jià)目單的行為。

盡管現(xiàn)代的政府管理并沒(méi)有改變其公共管理的性質(zhì)，依然以其非營(yíng)利性政策目標(biāo)為其行為的依據(jù)，但現(xiàn)代政府管理越來(lái)越注重其維系成本問(wèn)題，其主要的表現(xiàn)是：

其一，現(xiàn)代的政府普遍將“廉價(jià)政府”作為其樹(shù)立良好政府形象的核心性標(biāo)志。樹(shù)立良好的政府形象歷來(lái)是政府的必要“功課”，但以什么作為或不作為良好政府形象的標(biāo)志，不同的時(shí)代具有不同側(cè)重點(diǎn)。最近一段時(shí)期以來(lái)，由于實(shí)際上存在的政府已經(jīng)無(wú)法真正達(dá)到所謂“最小”程度，或者說(shuō)到底什么叫“最小”其本身就存在不確定的問(wèn)題，同樣，由于社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性，政府公共管理的責(zé)任日益加重，所以現(xiàn)代政府事實(shí)上也不可能真正做到“管得最少”。正是在這樣背景下，人們已不再或者說(shuō)主要不再將對(duì)于好政府的企求放到“最小”以及“管得最少”的問(wèn)題上，而希望政府能夠成為一個(gè)用錢(qián)最少的政府，即成為一個(gè)“廉價(jià)政府”。由此，政府在努力塑造其良好形象方面，便迎合社會(huì)的訴求，積極以廉價(jià)政府的形象塑造自我。

其二，一些政府采取各種可能的管理措施，來(lái)千方百計(jì)地降低政府管理的成本。理論上以及實(shí)踐中都有個(gè)普遍的共識(shí)，即按照理性法則來(lái)思考問(wèn)題，管理同樣的事情，靠政府來(lái)管理與靠企業(yè)?穴私人?雪來(lái)管理相比較，由于其組織的性質(zhì)與宗旨、運(yùn)作的模式和方式等等不同，所以前者的效率肯定不如后者，前者成本肯定比后者要高。于是，一些政府便采取各種可行的辦法，一方面不放棄其政府管理責(zé)任，另一方面力求通過(guò)管理方式上的變革，來(lái)降低政府管理成本。

其三，嚴(yán)格控制政府的預(yù)算。曾經(jīng)有一則報(bào)道說(shuō)，中國(guó)的一位市長(zhǎng)在美國(guó)訪問(wèn)時(shí)，邀請(qǐng)美國(guó)的一位市長(zhǎng)方便時(shí)到中國(guó)訪問(wèn)。美國(guó)的市長(zhǎng)面有難色，說(shuō)到中國(guó)訪問(wèn)倒是向往的，但訪問(wèn)經(jīng)費(fèi)無(wú)法落實(shí)。這著實(shí)讓中國(guó)的市長(zhǎng)難以理解。其實(shí)，現(xiàn)代很多政府的經(jīng)濟(jì)狀況就是如此。根據(jù)一般的規(guī)則，政府的財(cái)政權(quán)控制在人民代議機(jī)構(gòu)手中，人民代議機(jī)構(gòu)按照人民的意志，緊緊地抓牢了國(guó)家的錢(qián)袋，使政府很難有大手大腳用錢(qián)的余地。除了常規(guī)性政府預(yù)算之外，一些非常規(guī)性的政府預(yù)算，一般也采取嚴(yán)格控制的傾向。政府要獲得某種預(yù)算外經(jīng)費(fèi)，通常要竭盡其一切手腕和辦法，以說(shuō)服議會(huì)的同意。

其四，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，壓縮政府編制。政府的成本與政府的規(guī)模成正比例關(guān)系，這是一個(gè)極易得到說(shuō)明的道理，而且，隨著社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性以及政府本身的擴(kuò)張趨勢(shì)，幾乎各國(guó)政府都有一種規(guī)模不斷膨脹的走向。政府機(jī)構(gòu)的膨脹會(huì)帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題，其中增加政府的管理成本就是其中之一。因此，現(xiàn)代各國(guó)政府事實(shí)上都存在著一個(gè)精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的任務(wù)。

其五，抑制腐敗。腐敗問(wèn)題的滋生使政府管理成本得以提高，同時(shí)，由于腐敗危及政府自身的合法性和權(quán)威性，所以各國(guó)政府也無(wú)不做反腐敗的文章，譬如說(shuō)成立預(yù)防以及打擊腐敗的專門(mén)機(jī)構(gòu)，配備對(duì)付腐敗的專職人員等等，于是又增加了反腐敗成本。因此，抑制腐敗可以從兩個(gè)角度來(lái)降低政府成本。

打造一個(gè)“廉價(jià)政府”，是現(xiàn)代政府管理的一個(gè)重要發(fā)展取向。這樣的取向告訴我們，所謂政府的廉潔問(wèn)題，不僅僅是指政府官員個(gè)體的清正廉潔，而且還指政府整體的低成本和高效率。在某種意義上說(shuō)，《行政許可法》的實(shí)施，其意義是多方面的，其中也包含了在打造“廉價(jià)政府”方面的作用。因?yàn)楹茱@然，“許可法”將政府的行為限制在法定的范圍內(nèi)，這無(wú)疑有利于從根本上界定政府的職能，并以此來(lái)控制政府的規(guī)模，而當(dāng)政府的權(quán)力以及政府的規(guī)模有了明確界定和限制的時(shí)候，政府的成本問(wèn)題也自然而然會(huì)得到關(guān)注。