羅培新 毛玲玲
券商生死劫難遠(yuǎn)未結(jié)束!事實(shí)上,幾乎是從1999年開(kāi)始,我國(guó)的證券公司便進(jìn)入了漫長(zhǎng)的“托管周期”,如果細(xì)細(xì)梳理1999年以來(lái)的券商違法違規(guī)名錄,便不難發(fā)現(xiàn),“托管”已然成為證券市場(chǎng)的一道奇特風(fēng)景。2005年1月2日,上證指數(shù)首次跌破1200點(diǎn),中國(guó)證監(jiān)會(huì)在同一天首次發(fā)布稽查令,宣布對(duì)德恒、中富、恒信、閩發(fā)、南方、云南、漢唐、遼寧8家問(wèn)題券商進(jìn)行立案稽查。然而,這只是一份遲到的稽查令,因?yàn)樵诒涣富榈娜讨?,除云南證券之外,其余7家都屬于已經(jīng)被托管的公司,可謂是“托管在前,稽查在后”。并未時(shí)隔多久,2005年1月24日證監(jiān)會(huì)又宣布,取消大鵬證券有限責(zé)任公司業(yè)務(wù)許可并責(zé)令關(guān)閉。
“冰凍三尺,非一日之寒”。市場(chǎng)長(zhǎng)期下跌導(dǎo)致券商資金鏈斷裂,只是券業(yè)危機(jī)形成的表象原因,券業(yè)今日困境的根源仍在于券商內(nèi)控機(jī)制薄弱和違規(guī)懲戒效能不力。
券商違規(guī)黑幕種種
從1993年至2004年,證監(jiān)會(huì)處罰的券商違法違規(guī)行為可參見(jiàn)圖一。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映了如下信息:
其一,證券公司違法違規(guī)行為中,挪用客戶(hù)保證金(14.96%)、融資融券信用交易(16.42%)、違規(guī)申購(gòu)(32.20%)三項(xiàng)占了絕大多數(shù)比重,三項(xiàng)相加的比重為63.58%,接近違法違規(guī)總量的三分之二。
產(chǎn)生這種現(xiàn)象,部分可歸咎于管制型的監(jiān)管思路下券商融資渠道的不暢,但更多的是由于券商形同虛設(shè)的內(nèi)控機(jī)制,“說(shuō)的時(shí)候重要,做的時(shí)候次要,忙的時(shí)候不要,這是券商內(nèi)控機(jī)制的真實(shí)寫(xiě)照”。
挪用客戶(hù)保證金是券商最常見(jiàn)的違規(guī)行為之一,它與“非法融資”、“違規(guī)炒作股票”并稱(chēng)券商的三大原罪。2004年《財(cái)經(jīng)》根據(jù)在同業(yè)拆借市場(chǎng)披露的2004年半年報(bào),對(duì)56家券商的數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì),發(fā)現(xiàn)其中至少有7家券商存在挪用客戶(hù)保證金的現(xiàn)象。金額最大的前三位分別為閩發(fā)證券、廣東證券和東北證券,金額分別為12.02億元、8.42億元、6.20億元。另外,存在挪用客戶(hù)保證金現(xiàn)象的券商還有河北證券2.71億元,北方證券1.5l億元,民生證券8500萬(wàn)元,新疆證券5100萬(wàn)元。2005年年初被稽查的八大券商中,南方證券的窟窿可能超過(guò)120億,涉及挪用的保證金約80億,閩發(fā)證券的負(fù)債逼近100億,遼寧證券的資金黑洞大約40億,漢唐證券的虧損超過(guò)10億,德恒、恒信、中富等德隆系的券商損失估計(jì)也在100億左右,這個(gè)數(shù)字還不包括德隆系的旗艦金新信托的虧空。這些虧空很大部分是由挪用客戶(hù)保證金而形成的。武漢證券早在2002年8月底挪用的客戶(hù)保證金就已經(jīng)達(dá)到10億人民幣。僅八大立案券商涉及的資金黑洞已經(jīng)超過(guò)450億,如果加上武漢證券和大鵬證券的,數(shù)字則必定超過(guò)500億。
其二,證券公司被查證的違法違規(guī)情形中,內(nèi)幕交易(0.49%)與操縱市場(chǎng)(2.44%)只占極小的比例,兩項(xiàng)加總僅為2.93%。這一明顯畸低的比例,從反面證實(shí)了證券違法違規(guī)的黑數(shù)(即未被查究的數(shù)量)之大。
事實(shí)上,證券市場(chǎng)十四年發(fā)展史中,券商操縱、或者幫助惡莊操縱市場(chǎng)的例子并不鮮見(jiàn)。中經(jīng)開(kāi)遠(yuǎn)不是因炒作股票而墜入深淵的唯一的一家券商。事實(shí)上,幾乎在每一只倒下的莊股背后都有券商的影子。2002年6月11日,有中國(guó)證券市場(chǎng)第一案之稱(chēng)的“中科創(chuàng)”股票操縱案件在北京開(kāi)庭審理。經(jīng)初步偵查,這起案件涉及違規(guī)金額達(dá)54億元,地點(diǎn)橫跨北京、上海、浙江等20多個(gè)省市。中科創(chuàng)案因其案情之復(fù)雜、操縱手法之詭秘、利益沖突之激烈備受各界關(guān)注。但“中科創(chuàng)案”所留下的無(wú)盡遺憾,除了主犯外逃、近5億元的罰款無(wú)法執(zhí)行之外,還有在被告席上看不到應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的“券商”的影子。券商操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易違法違規(guī)的黑數(shù)如此之大,除了現(xiàn)行法律規(guī)定不完備、偵查取證技術(shù)落后等原因外,我國(guó)股市的同體監(jiān)督背景也是重要的體制性原因。
其三,以年份為考量標(biāo)準(zhǔn),證券公司違法違規(guī)的情形可用圖二示例。
從圖二可以看出,證券公司違法違規(guī)被查究的年份集中在1997年(20%)、1998年(10%)、1999年(9%)、2000年(26%),四年加總為65%。而這四年中,證券市場(chǎng)仍然春暖花開(kāi),在一直走“?!钡男星槊媲?,各券商當(dāng)然不愿“錯(cuò)失良機(jī)”,紛紛鋌而走險(xiǎn)。而2000年之后,市場(chǎng)進(jìn)入單邊下跌通道,券商在“牛市”里累積的風(fēng)險(xiǎn)漸次暴露,“拯救”與“托管”依次成為券商的主調(diào),監(jiān)管部門(mén)忙于整合各類(lèi)資源,對(duì)券商施以援手,對(duì)于可能存在的違法違規(guī)行為,又投鼠忌器,故查處力度有所減弱,懲戒的強(qiáng)政策性與弱連續(xù)性,在此昭然若揭。
券商違規(guī)與監(jiān)管缺位
事實(shí)證明,券商近年所面臨的危機(jī),恰恰是在牛市中積蓄風(fēng)險(xiǎn),其后爆發(fā)于熊市之中。而且,幾乎所有與券商有關(guān)的莊家的敗亡,都不是緣于證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的依法查處,而是因?yàn)榍f家自身資金鏈的斷裂,或者從事其他違法行為而“東窗事發(fā)”,這一事實(shí)表明,現(xiàn)有的監(jiān)管和懲戒體系,對(duì)于券商的違法違規(guī),成效極不明顯。
券商懲戒效果不佳,原因錯(cuò)綜復(fù)雜:在宏觀層面有國(guó)有券商的體制性違法違規(guī)傾向、中觀層面有券商與監(jiān)管層的裙帶主義、微觀層面有違法成本過(guò)低等原因,這些原因?qū)е碌囊粋€(gè)共同結(jié)果是對(duì)券商違法違規(guī)的縱容,每每在券商違法違規(guī)之時(shí),處理的過(guò)程總是伴隨著政府的利益博弈,總有特殊的人物、特殊的背景在起特殊的作用,這已經(jīng)完全不是市場(chǎng)化和法律的運(yùn)作過(guò)程。而且,最為致命的一點(diǎn)是,券商都是國(guó)有企業(yè),在法律制度上幾乎無(wú)法設(shè)計(jì)一套足以避免券商從業(yè)人員“損公肥私”的制度安排,大量或明或暗的老鼠倉(cāng)即是明證。
處罰權(quán)威受損
我國(guó)的監(jiān)管層處罰強(qiáng)政策性而弱連續(xù)性,導(dǎo)致處罰權(quán)威受損。行政處罰政策性過(guò)強(qiáng),最深層的原因在于監(jiān)管層身兼發(fā)展和監(jiān)管二任而深陷角色沖突。在這雙重壓力下負(fù)重前行的證監(jiān)會(huì),監(jiān)管的價(jià)值取向被部分“異化”為維護(hù)股價(jià)和市場(chǎng)穩(wěn)定,不自覺(jué)默許或縱容了違法違規(guī)行為的發(fā)生。在不同時(shí)期,基于不同的監(jiān)管需要和政策采取不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)和尺度,有時(shí)處罰面寬,處罰較重;有時(shí)處罰面窄,處罰較輕,政策導(dǎo)向極為明顯。
這種例子不勝枚舉。例如,1993年9月3日上海證券交易所宣布放棄機(jī)構(gòu)投資者入市;又如,1994年3月深圳證券交易所單方面宣布暫停新股上市以圖阻止股市下跌;證監(jiān)會(huì)更在1994年7月29日宣布所謂的“三大政策”進(jìn)行救市等。這種維護(hù)股價(jià)的政策取向不自覺(jué)地使處罰具有較強(qiáng)的政策性,例如,上海證券交易所在1992年對(duì)某些個(gè)人大戶(hù)尾市拉高股價(jià)的行為及時(shí)予以處罰,而到了1994年,面對(duì)“界龍實(shí)業(yè)”和“重慶藥業(yè)”兩個(gè)個(gè)股極為明顯的操縱行為,卻反而未能作出任何反應(yīng)。又如,在2000年底2001年初“呂梁事件”和“基金黑幕”事件爆出后,引發(fā)了關(guān)于“中國(guó)證券市場(chǎng)現(xiàn)狀”的大討論,操縱市場(chǎng)被置于全社會(huì)強(qiáng)烈的關(guān)注之下,在社會(huì)各方的強(qiáng)大壓力下,證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)在2001年改變了監(jiān)管的重心,加強(qiáng)了監(jiān)管的力量,以至2001年被稱(chēng)為“監(jiān)管年”。再如,銀廣夏事件引發(fā)股市的震蕩后,市場(chǎng)監(jiān)管力度明顯加大,僅在2001年就有多家券商受到各種形式的處罰。
這種種情形的發(fā)生,與我國(guó)證券市場(chǎng)的市場(chǎng)理念導(dǎo)向存在一定的關(guān)系。多年來(lái),我國(guó)證券市場(chǎng)在“發(fā)展與規(guī)范孰輕孰重”的論爭(zhēng)“迷霧”中彷徨前行,之所以許多觀點(diǎn)主張“發(fā)展”為先,試圖以“空間換時(shí)間”,可能是有意無(wú)意地混淆了“規(guī)范”與“管制”的區(qū)別。
我們應(yīng)當(dāng)以創(chuàng)新的態(tài)度、發(fā)展的眼光打破不利于市場(chǎng)發(fā)展的“管制”,但這決不意味著我們應(yīng)當(dāng)打破規(guī)范?!肮_(kāi)、公正、公平”是市場(chǎng)的基石和命脈,任何對(duì)它的侵犯都不容忽視和回避,更不應(yīng)在某個(gè)階段強(qiáng)調(diào)它而在某個(gè)階段忽視它。否則,我們將為此付出慘痛的代價(jià)。美國(guó)20世紀(jì)20年代末股市崩潰,人們真正意識(shí)到“規(guī)范”的重要性,但直至數(shù)十年后,道瓊斯指數(shù)才回到歷史高點(diǎn)。如果說(shuō)美國(guó)是摸著石頭過(guò)河,不知道回避“三公”原則會(huì)對(duì)市場(chǎng)有如此致命的打擊,那么我們今天沒(méi)有一點(diǎn)理由再抱僥幸心理。飛機(jī)的引擎、大橋的橋基,哪怕只有1%毀壞的可能,也不能讓人坐上飛機(jī)走過(guò)橋再說(shuō)。如今生態(tài)嚴(yán)重失衡、違法違規(guī)盛行的證券市場(chǎng)已經(jīng)在告訴我們,忽視規(guī)范、忽視懲戒的連續(xù)性,將成為我們的難以承受之重。
“遲到的正義非正義”
法律遠(yuǎn)非紙上規(guī)則,要成為“行動(dòng)中的法律”(Law in Action),必須倚賴(lài)一套復(fù)雜的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,其中發(fā)揮著警醒和阻遏功能的懲戒措施是這套運(yùn)行機(jī)制的重要組成部分。但懲戒措施功效的發(fā)揮,又在很大程度上倚賴(lài)懲戒的迅速和及時(shí)。法學(xué)界耳熟能詳?shù)囊痪湓捠恰斑t到的正義非正義”,如果對(duì)違法違規(guī)行為該出手時(shí)未能出手,這種滯后的懲戒措施,將面臨因資源補(bǔ)償機(jī)制大受減損、民眾心理今非昔比而陷入“物是人非事事休”的尷尬局面。
對(duì)于證券違法違規(guī)的行政處罰,其運(yùn)作機(jī)理同樣如此。然而,實(shí)踐中證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出的處罰常常滯后,有的違規(guī)行為發(fā)生后時(shí)隔四、五年才受到處罰。由于事過(guò)境遷,處罰不能達(dá)到其應(yīng)有的警示和社會(huì)效果,而且許多公司甚至已是人去樓空,一紙無(wú)法兌現(xiàn)的巨額罰單,只會(huì)徒然損傷處罰的嚴(yán)肅性,影響投資者信心,甚至使處罰面臨合法性危機(jī)。因?yàn)檎纭叭瞬豢赡芴みM(jìn)同一條河流”,事物是動(dòng)態(tài)發(fā)展的,讓公司現(xiàn)任高管來(lái)承受其前任數(shù)年前違法違規(guī)留下的負(fù)擔(dān),于理于法都多有不合。
例如,沈陽(yáng)藍(lán)田股份有限公司的造假行為發(fā)生4年之后才被查出;湖南張家界旅游開(kāi)發(fā)股份有限公司1996~1998年度的虛假財(cái)務(wù)信息行為,直到2001年證監(jiān)會(huì)才作出處罰;桂林集琦藥業(yè)股份有限公司2000年中期的虛假財(cái)務(wù)報(bào)告行為,證監(jiān)會(huì)直到2002年才作出處罰;億安科技股票操縱案,證監(jiān)會(huì)開(kāi)出了巨額罰單,但由于主犯潛逃,贓款已被從容轉(zhuǎn)移、揮霍或者隱匿,根本無(wú)法收繳;上市前的2001年和上市的2002年,科大創(chuàng)新一直采用虛增利潤(rùn)的方式欺騙監(jiān)管層和投資者,但直到2004年5月19日,上交所才對(duì)科大創(chuàng)新的董事予以公開(kāi)譴責(zé)……這些案例也一再表明,我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管處罰效率不高,處罰具有相當(dāng)?shù)臏笮浴?/p>
當(dāng)然,行政處罰作為事后懲戒措施,固然與違法違規(guī)的發(fā)生存在一定時(shí)滯。而且,我國(guó)監(jiān)管部門(mén)受人員編制、執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法程序等影響,的確無(wú)法對(duì)數(shù)以千計(jì)的上市公司、證券公司、中介機(jī)構(gòu)及其他責(zé)任人及時(shí)作出處罰,何況許多案件本身?yè)渌访噪x,難以一時(shí)厘清,故而行政處罰存在一定時(shí)滯是正常的,而且不難為公眾所接受。
但問(wèn)題在于,過(guò)遲的罰單與過(guò)輕的罰單一樣,都不足以起到應(yīng)有的懲戒效果。一個(gè)足以讓我們借鑒的例子是NBA聯(lián)盟對(duì)球員的懲戒機(jī)制。2004年-2005年常規(guī)賽中,活塞隊(duì)和步行者隊(duì)球員發(fā)生惡性斗毆事件,還傷及了球迷,第二天,NBA聯(lián)盟馬上對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行了期限不等的禁賽處罰。在最受關(guān)注的情況下做出最及時(shí)的懲處,這對(duì)于懲戒球員和挽回投資者信心,無(wú)疑起到了最佳的效果。
證券市場(chǎng)與NBA賽場(chǎng)并沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。監(jiān)管的及時(shí)性是衡量監(jiān)管質(zhì)量的重要指標(biāo),它既表現(xiàn)為對(duì)低層次證券爭(zhēng)端處理的速戰(zhàn)速?zèng)Q,也表現(xiàn)在對(duì)重大證券違法違規(guī)案件處理的快速反應(yīng)。這要求監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立以超前研究作支撐的監(jiān)管預(yù)案機(jī)制,既要有成型的法律法規(guī)體系、監(jiān)管組織架構(gòu)等,也要有應(yīng)付突發(fā)事件而制定、批準(zhǔn)法律法規(guī)的快速通道和靈活處置預(yù)案。在日常處罰方面,絕不能夠抱著“以時(shí)間換空間”的想法,否則永遠(yuǎn)也無(wú)法養(yǎng)成制度意識(shí)和制度習(xí)慣,而這兩者恰恰是中國(guó)證券市場(chǎng)最為缺乏、因而最為彌足珍貴的資源。
處罰尺度不一
行政處罰是法律的運(yùn)作過(guò)程,只有遵循公允一致的處罰標(biāo)準(zhǔn),才能取得良好的懲戒效果,進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)證券市場(chǎng)的法治正義。另外,實(shí)體和程序作為法律運(yùn)作的兩翼,兩者不可偏廢。只有遵循一套科學(xué)、完善的處罰程序,才能實(shí)現(xiàn)處罰的公正。但從目前證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)證券違法違規(guī)行為的處罰來(lái)看,存在以下問(wèn)題:
(1)行政執(zhí)法尺度不統(tǒng)一、不連貫。就橫向比較而言,對(duì)同一類(lèi)型違法行為處罰的結(jié)果不平衡,具有明顯的“選擇型”執(zhí)法特征;就縱向比較而言,對(duì)同一類(lèi)型違法行為有時(shí)處罰重、有時(shí)處罰輕,“運(yùn)動(dòng)型”執(zhí)法特征明顯。如在實(shí)踐中,有的違法違規(guī)行為情節(jié)輕重顯然存在很大差異,違法所得也不一樣,對(duì)它們的行政處罰措施卻基本一致。例如,對(duì)廣發(fā)證券操縱市場(chǎng)案(1996年)、海通證券操縱市場(chǎng)案(1997年)和申銀萬(wàn)國(guó)操縱市場(chǎng)案(1997年)的處理,處罰措施都是沒(méi)收違法所得、罰款500萬(wàn)元、暫停自營(yíng)資格1年。對(duì)于不同情況不進(jìn)行區(qū)別對(duì)待,違背了公正原則,也不利于遏制違法行為的發(fā)生。
(2)行政處罰程序欠妥,處罰權(quán)威受挫。完整而科學(xué)的行政處罰程序作為一種制約機(jī)制,能夠保障證監(jiān)會(huì)處罰權(quán)的依法、合理和正確行使,從而保證國(guó)家法律得以充分、完整的實(shí)施。但在這方面,對(duì)于證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為的懲處,卻難謂理想。
在實(shí)踐中,對(duì)于證券市場(chǎng)的違法違規(guī)行為,特別是遇到券商頂風(fēng)作案而問(wèn)題嚴(yán)重時(shí),監(jiān)管層最先考慮的是動(dòng)用多方面的資源,集中解決這個(gè)問(wèn)題。在工作中就不惜突破原來(lái)的程序。只要有“善意”的目的,或者“只要主義真”,即可“理大于法”,“破例”是法。法無(wú)定法,如此執(zhí)法,與“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”無(wú)異。反觀歷史上多次對(duì)券商的懲戒,都存在特殊人物、特殊時(shí)間和特殊的背景。如此往復(fù),形不成慣例,形不成法定程序,更形不成法律制度。
一般而言,行政處罰包括以下程序:處罰的一般程序(處罰調(diào)查與決定分開(kāi))、處罰的執(zhí)行程序、處罰的救濟(jì)程序三種。處罰的救濟(jì)程序包括行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償。而目前,除了法律規(guī)定的一般行政執(zhí)法程序之外,尚缺少針對(duì)證券監(jiān)管特點(diǎn)的具體處罰程序,其中包括監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部處罰機(jī)構(gòu)的設(shè)置和分工及其相應(yīng)的調(diào)查、復(fù)議和訴訟等規(guī)定。而且,在實(shí)踐中還普遍缺乏聽(tīng)證程序。
執(zhí)法資源配置不合理
我國(guó)政券業(yè)執(zhí)法資源配置不合理,違規(guī)成本畸低。正如自然界的生態(tài)現(xiàn)象一樣,違法違規(guī)行為必然存在于證券市場(chǎng)當(dāng)中。而且,由于制止證券違法違規(guī)需要耗費(fèi)大量的社會(huì)資源,我們不能指望有限的執(zhí)法資源能夠徹底消滅證券違法違規(guī)行為。但這并不意味著我們應(yīng)當(dāng)聽(tīng)任違法違規(guī)行為泛濫成災(zāi),執(zhí)法者可以而且應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理配備執(zhí)法資源,將證券違法數(shù)量控制在社會(huì)可容忍的限度內(nèi)。
顯然,就實(shí)際情況看,我國(guó)證券市場(chǎng)違法違規(guī)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到“最優(yōu)狀態(tài)”,而幾乎是屢禁不絕,甚至達(dá)到了猖狂的地步。除了體制原因外,還有一個(gè)重要的原因是未能合理配置執(zhí)法資源,導(dǎo)致違法違規(guī)的成本畸低。易言之,證券違法與守法之間的成本與收益的差異,使得從事證券違法活動(dòng)的單位成本小于從事證券守法活動(dòng)的單位成本,因而產(chǎn)生了證券違法活動(dòng)對(duì)證券守法活動(dòng)的替代效應(yīng)、收入效應(yīng)以及示范效應(yīng),這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下證券違法現(xiàn)象得以產(chǎn)生甚至泛濫的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因。事實(shí)上,在任何社會(huì)制度環(huán)境下,只要證券違法的收益大于證券違法的成本,就會(huì)有證券違法現(xiàn)象的產(chǎn)生。
我國(guó)執(zhí)法資源配置不合理,最直觀的體現(xiàn)是執(zhí)法資源未能均勻分配,致使一次性的剛性處罰,無(wú)法對(duì)違法違規(guī)行為起到“防微杜漸”的作用。證券監(jiān)管部門(mén)受制于人力和執(zhí)法手段,無(wú)法對(duì)1300多家上市公司和100多家券商實(shí)施日常監(jiān)管,而往往是等到問(wèn)題暴露、巨額資金黑洞無(wú)法彌補(bǔ)時(shí)才予以“當(dāng)頭棒嚇”,開(kāi)出巨額罰單。但此時(shí),違法違規(guī)行為人要么早已逃之夭夭,要么早就隱匿好巨額錢(qián)財(cái)而抱著“即使抓到,三、五年后又是一條好漢”的博命心理。而且,證券市場(chǎng)相對(duì)較大的違法違規(guī)黑數(shù),更是強(qiáng)化了這種機(jī)會(huì)主義心理。為數(shù)不少的公司和個(gè)人違法違規(guī)顯屬明知故犯,甚至是含笑以赴越“雷池”。
中國(guó)證券市場(chǎng)的技術(shù)和制度建設(shè)兩者均不可偏廢,唯此,市場(chǎng)前景方可期待。