去年３月，北京市政府法制辦將《北京市房屋租賃管理辦法?穴草案?雪》在網(wǎng)上公開征集市民意見。出乎意外的是，絕大部分市民對草案持反對意見。法制辦已按照立法程序，請相關(guān)部門作進一步修改、完善，今年將再度開展調(diào)研、起草。

法制辦的決定是明智的，它制止了一部不大合乎法治原則的法律被付諸表決的尷尬?？梢栽O(shè)想，若是這樣的法律獲得通過，頒布施行，恐怕會激起民眾的非議。而一部從一開始就遭到民眾懷疑，更不要說非議的法規(guī)，其執(zhí)行的成本將會非常高。

民眾議論最多的，是該草案中的三項內(nèi)容：出租合同登記備案制度、出租人和被委托人與派出所簽訂《治安責(zé)任保證書》、政府指導(dǎo)租金問題。這些條款，均設(shè)定了房屋出租人和房客的責(zé)任，相應(yīng)地，也設(shè)定了政府的權(quán)力，而且，是相當(dāng)巨大的權(quán)力。民眾所質(zhì)疑的，正是這些權(quán)力的正當(dāng)性。比如，政府何以有權(quán)確定“指導(dǎo)租金”?芽而草案也未規(guī)定房管部門制定指導(dǎo)租金的程序，因而給其留出了巨大的自由裁量權(quán)。

至于治安責(zé)任，其實是將政府管理外來人口的權(quán)力，延伸到房屋租賃領(lǐng)域，但這種延伸是否合法?芽讓房屋出租人承擔(dān)起監(jiān)督外來人口的義務(wù)，但政府是否可以隨意向公民強加某種義務(wù)?芽

民眾也質(zhì)疑，地方法規(guī)能否在全國性法律之外為民眾設(shè)定責(zé)任。《合同法》并未強制要求合同登記方可生效，那么北京地方法規(guī)是否有權(quán)要求租賃合同必須登記備案?芽

這部法規(guī)，因其被政府法制辦擱置，而將其存在的大量問題暴露出來。其實，檢視整個法規(guī)，似乎都側(cè)重于設(shè)定政府的權(quán)力，而疏于對房屋租賃關(guān)系本身進行詳盡而合理的規(guī)范。而且，權(quán)力設(shè)定條款普遍比較粗線條，從而給行政機關(guān)留出了相當(dāng)巨大而靈活的自由裁量空間。

之所以如此，原因很簡單：跟絕大多數(shù)法規(guī)一樣，它是由行政機關(guān)主導(dǎo)起草的，起草者容易傾向于給自己設(shè)定權(quán)力，而盡可能地模糊自己的責(zé)任?？梢栽O(shè)想，這樣的法規(guī)是綜合各相關(guān)行政部門的意見而制定的，其中涉及到每個部門的監(jiān)管權(quán)力。各部門之間也會有博弈，博弈的結(jié)果通常是，每個部門都保留自己現(xiàn)有的權(quán)力，而主導(dǎo)起草的部門可以增加一點權(quán)力。立法不過是對各部門現(xiàn)有權(quán)力的一種肯定而已。

這部法規(guī)背后的行政機關(guān)主導(dǎo)立法，是目前立法的主要模式。經(jīng)由這樣的立法程序所制定的法規(guī)，容易忽視民眾權(quán)利，而以認可和擴大各種監(jiān)管權(quán)力為重點，導(dǎo)致民眾從一開始就懷疑它是否公正。而法治的基本原理是：無公正，即無法律。

我們正在樹立依法行政的理念。除了民眾要接受法治教育，了解他們在法律上有哪些權(quán)利、責(zé)任，政府部門及其工作人員也需要接受普法教育，接受法治原理的教育。他們有必要知道，真正的法律究竟是什么，是為了達成什么樣的目的。由此弄清，如何在法律之下行使自己的權(quán)力。

真正的法律，也即合乎法治原則的法律，旨在對民眾之間的權(quán)利、民眾的權(quán)利與政府的權(quán)力之間，劃定合理而清晰的界限。當(dāng)法律為民眾設(shè)定責(zé)任、給政府設(shè)定權(quán)力的時候，應(yīng)慎之又慎，應(yīng)給出充足而令人信服的理由。同時，對于權(quán)力的運作程序，應(yīng)作出明晰的規(guī)定，方便民眾對其進行監(jiān)督。

因此，立法過程應(yīng)當(dāng)是一個理性的探究過程，由比較超然而又代表民意的機構(gòu)，對現(xiàn)有市場狀況、發(fā)展前景、監(jiān)管機制、政府權(quán)力等方方面面的問題進行全面檢討，重新設(shè)計監(jiān)管結(jié)構(gòu)，以市場參與者的權(quán)利為本，追求合理的公共政策目標(biāo)。

政府不是不能對租賃市場進行管理，但是，管理權(quán)應(yīng)當(dāng)以被管理者的同意為前提。因此，民意應(yīng)被充分吸納到立法中。除了由人大主導(dǎo)起草法案之外，民眾也應(yīng)有更高效的意見表達渠道，比如，立法聽證會可能是必不可少的。

（鄭義摘自《新京報》）