何廣文

目前，農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)貸款難已經(jīng)成為“三農(nóng)”發(fā)展的瓶頸。為了擺脫這種困局，2004～2006年連續(xù)三個(gè)中央1號(hào)文件中，均提出了創(chuàng)新農(nóng)村金融供給的思路，鼓勵(lì)有條件的地方在嚴(yán)格監(jiān)管和有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，允許私有資本、外資等參股，積極興辦直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制的金融組織，探索建立更加貼近農(nóng)民和農(nóng)村需要、由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額信貸組織；鼓勵(lì)在縣域內(nèi)設(shè)立多種所有制的社區(qū)金融機(jī)構(gòu)，大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額貸款組織，并引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織，以此培育競(jìng)爭性的農(nóng)村金融市場(chǎng)。正是在這種指導(dǎo)思想的支配下，從2005年5月開始，中國人民銀行推動(dòng)了貴州、四川、山西、陜西、內(nèi)蒙古五省（區(qū)）由民營資本經(jīng)營的“只貸不存”小額貸款機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)。

2005年12月27日，山西省平遙縣晉源泰小額貸款有限公司和日升隆小額貸款有限公司同時(shí)誕生，注冊(cè)資本分別為1600萬元和1700萬元。2006年4月10日，注冊(cè)資本2000萬元的四川省廣元市中區(qū)全力小額貸款有限公司開業(yè)。貴州省江口縣注冊(cè)資本為3000萬元和內(nèi)蒙古東勝注冊(cè)資本為5000萬元的小額貸款公司也將于2006年8～9月開始運(yùn)營。

貴州省和內(nèi)蒙古自治區(qū)小額貸款機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)，因?yàn)橛衼喼揲_發(fā)銀行的技術(shù)支持，是從小額貸款的市場(chǎng)空間調(diào)研開始的。亞洲開發(fā)銀行在精心設(shè)計(jì)小額信貸機(jī)構(gòu)運(yùn)作的基本制度框架后，通過國內(nèi)外公開招標(biāo)形式選定經(jīng)營權(quán)的擁有者。由于農(nóng)村小額貸款市場(chǎng)的廣闊空間和潛藏的巨大的商機(jī)，以及在一定時(shí)期內(nèi)可以享受到的稅收等優(yōu)惠條件，小額貸款公司招標(biāo)吸引了眾多的投資者。

2006年3～5月，在內(nèi)蒙古鄂爾多斯市東勝區(qū)小額貸款機(jī)構(gòu)經(jīng)營權(quán)招投標(biāo)過程中，甚至出現(xiàn)了13個(gè)投標(biāo)群體激烈競(jìng)爭的場(chǎng)景。山西平遙、四川廣元、貴州江口小額貸款機(jī)構(gòu)經(jīng)營權(quán)招投標(biāo)過程中，競(jìng)標(biāo)群體也分別達(dá)到5個(gè)、2個(gè)、2個(gè)。這充分顯示出民營資本對(duì)“只貸不存”小額貸款機(jī)構(gòu)的投資熱情（見表1）。

運(yùn)作機(jī)制四大特征

“只貸不存”小額貸款公司不允許吸收公眾存款，只能運(yùn)用自有資金和來自一個(gè)機(jī)構(gòu)的批發(fā)性融資開展貸款業(yè)務(wù)。就其業(yè)務(wù)性質(zhì)而言，有些類似于典當(dāng)商行的業(yè)務(wù)，只不過典當(dāng)商行是以自由資金從事質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)。從某種程度上講，典當(dāng)商行是“只貸不存”小額貸款機(jī)構(gòu)的典型案例。

資金來源渠道的確定性和有限性。根據(jù)中國人民銀行的設(shè)計(jì)，小額貸款公司的發(fā)起人為3～5個(gè)自然人和法人（含境外自然人、法人機(jī)構(gòu)），作為小額貸款小組投標(biāo)合伙人，其資金來源主要是發(fā)起人的自有資金。其次，公司在運(yùn)營正常以后，經(jīng)過發(fā)起人同意，可以非發(fā)起人的自然人或法人投資入股。而且，為防止小額貸款機(jī)構(gòu)吸收公眾存款，還規(guī)定只能向一個(gè)債權(quán)人負(fù)債，或把來自一個(gè)委托人的轉(zhuǎn)貸資金以及自然人或法人的委托資金作為后續(xù)資金。這樣，小額貸款機(jī)構(gòu)的資金來源渠道就具有較明顯的確定性和有限性。

貸款利率安排上的靈活性。小額貸款機(jī)構(gòu)(公司)的貸款利率最高為人民銀行規(guī)定的基準(zhǔn)利率的4倍。除利息外，小額貸款機(jī)構(gòu)(公司)也可以對(duì)其提供的其他金融服務(wù)收取相關(guān)費(fèi)用，比如貸款申請(qǐng)費(fèi)、存折費(fèi)、銷售終端機(jī)交易費(fèi)；對(duì)其他與金融服務(wù)相關(guān)的非金融服務(wù)，如資產(chǎn)租賃引起的各種服務(wù)和商業(yè)培訓(xùn)等，小額貸款機(jī)構(gòu)也可以收取一定的費(fèi)用。

這種利率制度安排，既能夠使小額貸款公司的業(yè)務(wù)區(qū)別于民間高利貸，又使其業(yè)務(wù)類似但又不完全等同于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)業(yè)務(wù)。由此，可以把小額貸款公司看成是正規(guī)的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)。

小額貸款機(jī)構(gòu)執(zhí)行的貸款利率，一般高于農(nóng)村信用社對(duì)農(nóng)戶和中小企業(yè)的貸款利率，但低于民間借貸利率，也明顯低于典當(dāng)行收取的利率（見表2）。

業(yè)務(wù)拓展地域范圍的靈活性。出于貸款管理的需要，金融監(jiān)管部門對(duì)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的業(yè)務(wù)拓展地域限制極為嚴(yán)格，例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社不能跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放貸款；國有商業(yè)銀行縣級(jí)分支機(jī)構(gòu)不得跨縣發(fā)放貸款等。在處理和對(duì)待小額貸款機(jī)構(gòu)的經(jīng)營地域范圍時(shí)，各地政府采取了更為靈活的方式處理，出現(xiàn)了兩種決策方式:第一，在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，小額貸款機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)拓展地域范圍可以突破現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的地域限制。內(nèi)蒙古鄂爾多斯和貴州江口的小額貸款公司在一定條件下，可以跨縣經(jīng)營（見表3）。第二，將小額貸款公司的業(yè)務(wù)限定在縣域范圍以內(nèi)。山西平遙規(guī)定，小額貸款機(jī)構(gòu)“不得跨縣經(jīng)營，貸款業(yè)務(wù)在平遙縣境內(nèi)開展”。

十多年來，國內(nèi)300多個(gè)由國際組織支持的小額貸款成功與失敗的分析表明，失敗的原因多源于活動(dòng)范圍太小，限制太多。全世界的經(jīng)驗(yàn)都證明，成功的商業(yè)化運(yùn)作的小額貸款一定要有較大的規(guī)模。所以在試點(diǎn)中，可以先從一個(gè)縣做起，給投資者一個(gè)長期發(fā)展的空間，一個(gè)較好的預(yù)期。

服務(wù)對(duì)象的弱勢(shì)群體性與貸款額度的微小性。農(nóng)戶和中小企業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的弱勢(shì)群體，其信貸融資難一直是不爭的事實(shí)。正是基于這一點(diǎn)，管理部門將小額貸款公司界定為在許可的區(qū)域內(nèi)為農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民、個(gè)體經(jīng)營者和微小企業(yè)提供金融服務(wù)的“產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我發(fā)展”的小額貸款公司，并規(guī)定了“三農(nóng)”貸款占總貸款余額的最小比例（見表3）。《平遙縣開展小額信貸試點(diǎn)實(shí)施方案》還規(guī)定，小額貸款公司的貸款對(duì)象以“三農(nóng)”為主，重點(diǎn)以從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)村流通業(yè)、農(nóng)村中介服務(wù)和其他農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的生產(chǎn)者和經(jīng)營者為貸款對(duì)象，向有特色、有潛力的產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)傾斜?！叭r(nóng)”貸款比例不得低于70%。

由于小額貸款公司面對(duì)的農(nóng)戶和中小企業(yè)分布分散，其經(jīng)營活動(dòng)中面臨的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)都較大，因此，需要特別注意防范風(fēng)險(xiǎn)。在貸款活動(dòng)過程中，貸款集中度不能太高。從制度設(shè)計(jì)方面考慮，就是要控制單筆貸款的規(guī)模。貴州江口小額貸款公司規(guī)定，單筆貸款規(guī)模不得超過全部資本金總額的2％；內(nèi)蒙東勝小額貸款公司的單筆貸款規(guī)模不得超過全部資本金總額的5％。平遙小額貸款公司單戶貸款金額最多不得超過10萬元，其中5萬元以下農(nóng)戶貸款的比例不得低于70%。

帶來四大創(chuàng)新

“只貸不存”小額貸款機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生，符合中央政府農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多元化發(fā)展的要求，同時(shí)，也帶來了中國農(nóng)村金融業(yè)在多方面的創(chuàng)新。

農(nóng)村金融市場(chǎng)創(chuàng)新與農(nóng)村金融組織制度創(chuàng)新。在中國農(nóng)村金融領(lǐng)域，就所有制結(jié)構(gòu)而言，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)主要包括國有（農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）、股份制（農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行——名義上的股份合作制、農(nóng)村信用社——名義上的合作制）兩種類型，非正規(guī)金融組織主要包括以私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的互助性質(zhì)的社區(qū)發(fā)展基金、社區(qū)資金互助合作社?！爸毁J不存”小額貸款機(jī)構(gòu)是純粹私營性正規(guī)準(zhǔn)金融組織，是介于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)與非正規(guī)金融組織之間的中間體，是一種新的農(nóng)村金融組織資源。

農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的創(chuàng)新。近年來，隨著金融體制改革的逐步深入，國有商業(yè)銀行出于提高規(guī)模效益等方面的考慮，大規(guī)模撤并縣域范圍內(nèi)的分支機(jī)構(gòu)，特別是撤并傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和中西部地區(qū)農(nóng)村的分支機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致這些地區(qū)正規(guī)金融供給不足，沒有法律地位的非正規(guī)金融形式日益活躍，放松市場(chǎng)管制、為民間資本尋找出路以及培育多元化農(nóng)村金融市場(chǎng)主體的呼聲日益高漲?！爸毁J不存”小額貸款機(jī)構(gòu)的問世，無疑是農(nóng)村金融市場(chǎng)真正開放的第一步?！爸毁J不存”小額貸款機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，實(shí)際是民間資本的陽光工程。

對(duì)傳統(tǒng)非政府（NGO）小額信貸的創(chuàng)新。NGO小額信貸活動(dòng)注重農(nóng)戶的參與和農(nóng)戶自我發(fā)展能力的培育，同時(shí)還注重社區(qū)公共資產(chǎn)的創(chuàng)造，其貼近農(nóng)戶，制度優(yōu)勢(shì)突出。但它也具有明顯的制度缺陷，就是產(chǎn)權(quán)不清、以項(xiàng)目方式推進(jìn)而沒有可以持續(xù)發(fā)展的組織。

“只貸不存”小額貸款機(jī)構(gòu)的發(fā)展，除了具有NGO小額貸款活動(dòng)的制度優(yōu)勢(shì)以外，其資金不構(gòu)成發(fā)展的約束，無論資金數(shù)額大、數(shù)額小均可以生存，更多地利用了本地知識(shí)（Local Knowledge）來發(fā)展小額信貸——本土化，并具有明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是對(duì)NGO小額信貸運(yùn)作中的產(chǎn)權(quán)安排上的重要改進(jìn)，且其財(cái)務(wù)自求平衡，投資人自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并從機(jī)構(gòu)建設(shè)開始，更具有可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

同時(shí)，“只貸不存”小額貸款機(jī)構(gòu)發(fā)展到一定規(guī)模后，如果符合金融市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，可能獲得監(jiān)管部門的金融業(yè)務(wù)許可。這是NGO小額信貸活動(dòng)所不具備的發(fā)展通道。

對(duì)正規(guī)金融制度的創(chuàng)新。民間資本陽光化最重要的意義，在于打破農(nóng)村金融領(lǐng)域的壟斷供給，引入了競(jìng)爭機(jī)制，但要形成一個(gè)與政府多年呵護(hù)、有全套金融業(yè)務(wù)的農(nóng)信社充分競(jìng)爭的格局，農(nóng)村小額貸款機(jī)構(gòu)還有一個(gè)相當(dāng)長的發(fā)展過程。同時(shí)，“只貸不存”機(jī)構(gòu)純粹由私人資本構(gòu)成，貸款決策、操作機(jī)制和資金效益和農(nóng)信社完全不同，所有權(quán)與收益權(quán)統(tǒng)一，市場(chǎng)化和公司化運(yùn)作是其最大特點(diǎn)，對(duì)農(nóng)信社將形成一定的競(jìng)爭壓力，有利于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)改善金融服務(wù)和內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制。另外，其對(duì)傳統(tǒng)意義上的民間融資行為也將形成沖擊，因?yàn)槭袌?chǎng)空間變小了；對(duì)高利貸行為更將是一種打擊，因?yàn)槭袌?chǎng)供給增多了。

四個(gè)方面待完善

市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。對(duì)于“只貸不存”小額貸款市場(chǎng)，設(shè)置一定的準(zhǔn)入門欄，要求一定的最低資本金是必要的，但目前小額貸款公司試點(diǎn)過程中，四川廣元、貴州江口、內(nèi)蒙東勝小額貸款機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的注冊(cè)資本金最低要求均是1000萬元人民幣，山西平遙要求是1500萬元人民幣，門欄仍然太高。只要嚴(yán)格監(jiān)管，控制其資金來源渠道，防止其吸收存款，準(zhǔn)入門欄可以進(jìn)一步放低，以便更多愿意陽光化經(jīng)營的民間金融活動(dòng)均可以合法地“只貸不存”。

防范發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)。在運(yùn)作機(jī)制上，雖然小額貸款機(jī)構(gòu)均設(shè)計(jì)了一定的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，防止大額貸款，保證足夠的資本充足率（8%），設(shè)置了不良貸款警戒線（不良貸款超過一定比例如10%時(shí)停止辦理委托貸款業(yè)務(wù)），實(shí)施抵押擔(dān)保，提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金（見表4）等措施，同時(shí)還設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；?，以發(fā)起人自有資金的10%、委托貸款人委托資金的6%作為風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；?，用于委托資金和其他負(fù)債資金的擔(dān)保。但是，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，在貸款發(fā)放的操作過程中，貸款額度趨大沖動(dòng)很難避免，因此，加強(qiáng)貸款規(guī)?？刂频膬?nèi)控機(jī)制建設(shè)勢(shì)在必行。同時(shí)，農(nóng)戶和中小企業(yè)自身防范風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，抵御自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)力不足，因此，需要與保險(xiǎn)、抵押擔(dān)保等機(jī)制結(jié)合運(yùn)作。

資金來源短缺的問題。盡管已有的“只貸不存”小額貸款機(jī)構(gòu)注冊(cè)資本數(shù)額不小，但其資金來源渠道的確定性和有限性，最終必然導(dǎo)致其資金來源短缺。為此，可以考慮其股東結(jié)構(gòu)多元化，以采取多種形式擴(kuò)大股本金來源，增強(qiáng)“只貸不存”機(jī)構(gòu)的“貸”力。試點(diǎn)中股東人數(shù)不超過5個(gè)的限制是難以理解的。從資本來源看，小額貸款公司是股份公司式的機(jī)構(gòu)，《公司法》里也沒有關(guān)于股份公司里股東人數(shù)的限制，即使是有限責(zé)任公司，股東數(shù)也可以高達(dá)50人。要把商業(yè)性的投資吸引到貧困的農(nóng)村地區(qū)去，就要如同吸引外資一樣，在貧困地區(qū)和西部地區(qū)應(yīng)給出更為優(yōu)惠的條件。

同時(shí)，應(yīng)該在有條件的情況下，允許“只貸不存”機(jī)構(gòu)吸收國外機(jī)構(gòu)的資金、各種捐贈(zèng)資金、政府扶持資金、人民銀行再貸款，使其成為政府財(cái)政資金支農(nóng)、人民銀行再貸款支農(nóng)的新的承貸主體，開辟和擴(kuò)大支農(nóng)渠道。

另外，可以探討正規(guī)金融機(jī)構(gòu)如國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國有商業(yè)銀行甚至是保險(xiǎn)資金管理者等成為“只貸不存”機(jī)構(gòu)資金批發(fā)商的可能性。

配套鼓勵(lì)政策。比如試點(diǎn)初期，政府可在稅收方面給予適當(dāng)優(yōu)惠，特別是在貧困地區(qū)。一切商業(yè)性資本的進(jìn)入是以能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)務(wù)和商業(yè)上的可持續(xù)發(fā)展為前提的，而在較多貧困地區(qū)如果沒有政策優(yōu)惠這一要求是難以實(shí)現(xiàn)的。而且，貧困地區(qū)對(duì)公益性小額貸款機(jī)構(gòu)進(jìn)入的條件應(yīng)該更寬松一些。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村金融與投資研究中心）

責(zé)任編輯：王 瑋