掛職：官員的另類生存

何忠洲　楊中旭

掛職干部，作為官員中的一個(gè)特殊群體，卻承擔(dān)著重大的“政治任務(wù)”

在外界的視野中，更多看到的是知識(shí)分子掛職當(dāng)官，但事實(shí)上以一種特別的面貌，掛職干部在中國(guó)政治生活中已司空見慣。

而隨著新一輪黨政大換屆，更多的干部開始按照組織部門的統(tǒng)一部署，奔赴新的工作崗位掛職鍛煉。

掛職干部的“特別任務(wù)”

“猛將必發(fā)于卒伍，宰相必起于州郡。”掛職從一開始就是和鍛煉干部相聯(lián)系的。

“別看我是博士，書讀得比地方的基層官員多，但我到了當(dāng)?shù)?，就只是一名小學(xué)生”。陳昕告訴《中國(guó)新聞周刊》。這位中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所的副研究員，曾經(jīng)在1997至2000年間，赴重慶市奉節(jié)縣擔(dān)任掛職副縣長(zhǎng)，一掛就是3年。

陳昕發(fā)現(xiàn)，太多的東西需要從頭學(xué)起，好比一個(gè)政策下來(lái)，針對(duì)鎮(zhèn)里面的幾萬(wàn)人口怎么組織實(shí)施、村里有哪些問(wèn)題、問(wèn)題通常應(yīng)該如何處理，都有著地方獨(dú)有的特色，幾乎“每個(gè)鎮(zhèn)都不一樣”。

這樣，除了土生土長(zhǎng)的當(dāng)?shù)毓賳T，外來(lái)的掛職干部根本不可能在短期內(nèi)熟悉當(dāng)?shù)氐那闆r。其他38位社科院的博士只掛了1年的縣級(jí)干部(11人后來(lái)繼續(xù)掛職為副廳級(jí)干部)，而陳昕卻一掛3年之久。2006年8月中旬，記者打電話找到陳昕的時(shí)候，他還在河北省三河市新集鎮(zhèn)行仁莊實(shí)地調(diào)研。這一習(xí)慣他已經(jīng)保持了9年，每年都有幾個(gè)月在外飄著?！叭绻屢粋€(gè)整天坐在北京研究選舉的人去村里組織一場(chǎng)真正的村民委員會(huì)選舉，他未必搞得起來(lái)。理論和實(shí)踐真的是兩碼事”。

和他有著相同感受的，是另一位博士，國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授張占斌。他于2003至2004年間，在重慶市梁平縣擔(dān)任了1年的掛職副縣長(zhǎng)。“很多東西，你理念再先進(jìn)也沒(méi)有用，比如在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村往往是一種家族式的管理更為有效。”張占斌對(duì)本刊說(shuō)。

這兩位博士認(rèn)為，他們與當(dāng)?shù)毓賳T相比，知識(shí)體系完全不同。由于他們是去當(dāng)?shù)貟炻?，首先需要與當(dāng)?shù)厝诤?，這時(shí)，鎮(zhèn)長(zhǎng)和村長(zhǎng)才是大學(xué)生。

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系博士尹冬華說(shuō)，除了鍛煉干部的需要，掛職干部還擔(dān)負(fù)著更重大的責(zé)任。

一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。在一些地方，選派公務(wù)員到其他地區(qū)的機(jī)關(guān)或者企事業(yè)單位掛職，是他們招商引資計(jì)劃中的一個(gè)重要部分。通過(guò)掛職，不僅可以學(xué)到發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的先進(jìn)思路和經(jīng)驗(yàn)，而且更為重要的是，可以為本地帶回?cái)?shù)額相當(dāng)可觀的投資。另外，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不平衡，通過(guò)委派特定的人員進(jìn)行掛職，給落后地區(qū)帶去相應(yīng)的資金和項(xiàng)目，也成為中央和地方兩級(jí)政府的一項(xiàng)共同使命。而名人掛職，對(duì)一些地方的知名度提升則起了大作用。

同時(shí)，如各地委派公務(wù)員到基層(鄉(xiāng)村兩級(jí))掛職，就往往包含加強(qiáng)基層組織建設(shè)的目的；而選派干部到國(guó)有企事業(yè)單位掛職鍛煉，一般附帶有協(xié)助企業(yè)進(jìn)行改制、增強(qiáng)企業(yè)活力之目的。這些表明掛職制度已成為中國(guó)特色的國(guó)家治理的一部分。

掛職走形“尷尬”

但是，目前干部掛職期限通常為1年，用一位掛職干部的話來(lái)說(shuō)，基本熟悉情況就需要大半年，真正干事兒的時(shí)間也就5個(gè)月左右?！斑@似乎是一個(gè)難解之題”。中央黨校黨建部教授李民告訴《中國(guó)新聞周刊》。

而這只是當(dāng)前干部掛職制度需解決的諸多問(wèn)題之一?！耙恍炻毟刹客接袙炻毜目彰?。掛職人員成為拉關(guān)系、跑項(xiàng)目的聯(lián)絡(luò)員。對(duì)掛職干部管理、考核不嚴(yán)。掛職干部對(duì)自己要求不嚴(yán)。這些問(wèn)題與矛盾不能不引起重視?！眹?guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授龔維斌說(shuō)。

地方公務(wù)員掛職京官就一直遭人詬病。北京理工大學(xué)教授胡星斗說(shuō)，地方干部掛職“京官”不過(guò)是“跑部錢進(jìn)”的變種。一些地方干部上掛中央各個(gè)部委，意在中央的項(xiàng)目、資金。往往是地方和部委搞好關(guān)系、上下活動(dòng)的一種方式。

下掛也同樣存在很多問(wèn)題。最典型的如掛職民企。2004年，江蘇省通州市就曾以市委“紅頭文件”形式規(guī)定：市級(jí)機(jī)關(guān)(不包括公、檢、法機(jī)關(guān))干部，一半留在機(jī)關(guān)，一半到民企掛職幫扶，為期1年，每年輪換。官員直接介入企業(yè)，則被視為是“紅頂商人”的變種。

中國(guó)人民大學(xué)政治學(xué)博士尹冬華認(rèn)為，“掛職人員的個(gè)人素質(zhì)和自我認(rèn)識(shí)以及掛職制度的不健全，導(dǎo)致了掛職的變形與走樣?！痹谒磥?lái)，“掛職人員角色定位的偏離，掛職派出單位無(wú)償付出的尷尬，掛職接收單位被動(dòng)接收的顧慮，掛職管理體制的無(wú)序與籠統(tǒng)。這四個(gè)方面是致命癥結(jié)?！?/p>

在尹冬華看來(lái)，這種短期“空降”，一方面會(huì)導(dǎo)致有些掛職人員將自己視作當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)“短暫過(guò)客”還有些掛職人員(主要是下派掛職的)，則借助原單位的強(qiáng)勢(shì)地位，對(duì)接收單位的工作指手畫腳甚至干脆取而代之。

而對(duì)于派出和接受單位來(lái)說(shuō)，也面臨著一些“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養(yǎng)前途的公務(wù)員，將他們派出去掛職，對(duì)于派出單位來(lái)說(shuō)，在短期內(nèi)無(wú)疑是一種損失。與此同時(shí)，派出單位還要負(fù)擔(dān)掛職人員的工資獎(jiǎng)金以及一定量的掛職補(bǔ)貼。因此，有的派出單位干脆稱之為“為他人做嫁衣”。

而接受單位，則顧慮掛職時(shí)間一般不超過(guò)兩年，一般不敢安排具體的、分管某方面工作的實(shí)職，這樣掛職人員很難得到實(shí)際的鍛煉。

這些問(wèn)題，均源于實(shí)施單位、派出單位、接收單位和掛職人員之間的關(guān)系模糊不清，對(duì)掛職人員的管理和考核也出現(xiàn)“真空”。比如，掛職與提拔使用的關(guān)系，目前各種掛職規(guī)則中都未詳細(xì)加以說(shuō)明，后者只是籠統(tǒng)地規(guī)定“掛職表現(xiàn)優(yōu)秀的，優(yōu)先提拔使用”。

一項(xiàng)過(guò)渡性的措施

而在當(dāng)前，雖然掛職已成為干部人事制度的一個(gè)重要組成部分，但迄今都是依據(jù)中央和地方的專門文件進(jìn)行的，缺少一部全國(guó)統(tǒng)一的條例和地方實(shí)施細(xì)則。

尹冬華指出，從更為宏觀的角度來(lái)看，掛職鍛煉已成為一種頗具中國(guó)特色的政府運(yùn)作形式。

早在延安時(shí)期，根據(jù)地政府曾大規(guī)模地選派知識(shí)分子、干部和學(xué)生“下鄉(xiāng)”，對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行改造，使前者接受自我敦育，增強(qiáng)其與群眾的聯(lián)系。在建國(guó)后的土改運(yùn)動(dòng)和各種政治運(yùn)動(dòng)中，黨和政府也多次派出階段性的工作組，到基層農(nóng)村社會(huì)蹲點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)不同的運(yùn)動(dòng)目標(biāo)。改革開放以來(lái)，則將掛職鍛煉用于干部培養(yǎng)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，又賦予其新的時(shí)代內(nèi)涵。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生說(shuō)，作為我國(guó)民主政治發(fā)展中的一種過(guò)渡性措施，掛職鍛煉制度存在著先天不足。他建議說(shuō)，干部掛職，“必須要有明確的法律支撐。必須在黨的組織部門精心安排下，謹(jǐn)慎使用這種培養(yǎng)鍛煉干部的制度?！?

（摘自《中國(guó)新聞周刊》）