一
　　
　　基于一般的憲政理論，公民基本權(quán)利是一個(gè)不可分割的整體，因而也是不能對(duì)其進(jìn)行排序的。然而，在一個(gè)特定國(guó)家的不同地區(qū)之間，由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的條件和程度不同，對(duì)公民基本權(quán)利的保障方式和解釋策略也往往呈現(xiàn)出某種特定的“差序格局”[1]。這顯然是一種務(wù)實(shí)的做法。這一實(shí)踐規(guī)律不僅有宏觀上的解釋力，而且也能夠在微觀上解釋一個(gè)特定地區(qū)的不同區(qū)域在公民權(quán)利保障方面的歷史變遷和現(xiàn)實(shí)差異。認(rèn)識(shí)這一規(guī)律不是為了替現(xiàn)實(shí)辯護(hù)，而是為了有針對(duì)性地制定切實(shí)可行的法規(guī)和政策。
　　眾所周知，西北少數(shù)民族地區(qū)尤其是農(nóng)牧地區(qū)公民權(quán)利的保障是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的課題。然而，卻很少有人從西北少數(shù)民族農(nóng)牧地區(qū)的非均衡狀況和結(jié)構(gòu)差異出發(fā)去研究這一地區(qū)的公民權(quán)利保障問題，致使“一刀切”的立法和政策隨處可見；相關(guān)課題研究中也往往缺乏人文地理學(xué)和經(jīng)濟(jì)地緣學(xué)等社會(huì)科學(xué)的方法論工具和視角，對(duì)相關(guān)問題的“治療”方案常常缺乏可靠的“診斷”依據(jù)。所以，為了體現(xiàn)西北少數(shù)民族農(nóng)牧地區(qū)公民權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)性和實(shí)效性，我們首先要從了解乃至“解剖”中國(guó)的西北地區(qū)——“西北問題”開始。
　　在中華人民共和國(guó)的疆域上，西北地區(qū)包括甘肅、青海、陜西、寧夏、新疆三省兩區(qū)。與中國(guó)的東、中部地區(qū)相比較，這一地區(qū)的基本特征是：自然稟賦最差（故以農(nóng)牧交錯(cuò)經(jīng)營(yíng)以防范風(fēng)險(xiǎn)），地廣人稀，市場(chǎng)狹小，大部分地區(qū)屬于少數(shù)民族聚居地區(qū)；民族問題突出，宗教氛圍濃郁；貧困人口分布最多；基礎(chǔ)教育最為薄弱；傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性沖突最為激烈、鴻溝巨大，前現(xiàn)代、現(xiàn)代、后現(xiàn)代因素全體同時(shí)登場(chǎng)，具有空前的“社會(huì)實(shí)驗(yàn)”的景觀和效果。此外，人文地理學(xué)和農(nóng)村社會(huì)學(xué)的相關(guān)研究也說明，西北少數(shù)民族地區(qū)的內(nèi)部區(qū)域差異也較為顯著，其中，少數(shù)民族農(nóng)牧地區(qū)能夠基本反映中國(guó)農(nóng)村的非均衡狀況和結(jié)構(gòu)差異，可視為中國(guó)農(nóng)村的一個(gè)縮影。這一典型個(gè)案的選取應(yīng)該說具有重要的學(xué)術(shù)和實(shí)踐意義。這是因?yàn)?，現(xiàn)有的對(duì)中國(guó)農(nóng)牧民公民權(quán)利保障問題的研究忽視了中國(guó)農(nóng)村的非均衡狀況和結(jié)構(gòu)差異，在制定政策和進(jìn)行相關(guān)立法時(shí)，往往不能充分注意到那些外觀差異雖不明顯但卻仍然重要的農(nóng)村非均衡狀況的影響，從而可能會(huì)導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)牧民基本權(quán)利保障中的“一刀切”現(xiàn)象和不同制度資源的無效率配置。這就是說，過去將中國(guó)農(nóng)村分為東部發(fā)達(dá)農(nóng)村、中部地區(qū)農(nóng)村和西部邊遠(yuǎn)農(nóng)村的做法是值得商榷的。因?yàn)檫@樣的劃分，忽視了那些外觀差異雖不明顯但卻仍然重要的農(nóng)村非均衡狀況。為了說明現(xiàn)代有限政府理念在西北少數(shù)民族地區(qū)公民權(quán)利保障方面的局限性，進(jìn)而闡釋不同政府責(zé)任理念在西北少數(shù)民族地區(qū)的不同實(shí)踐效果，筆者擬將西北少數(shù)民族農(nóng)牧地區(qū)劃分為貧困或邊遠(yuǎn)農(nóng)牧地區(qū)、一般或普通農(nóng)牧地區(qū)和城郊或發(fā)達(dá)農(nóng)牧地區(qū)三種類型（見以下示意圖）[2]。
　　
　　從理論上講，現(xiàn)代有限政府理念指導(dǎo)下的公民權(quán)利保障機(jī)制在城市社區(qū)甚至在城鄉(xiāng)結(jié)合部是基本有效的，因?yàn)檫@里經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，人們收入較高，人口的流動(dòng)性大，彼此陌生化程度高。因此，權(quán)利實(shí)現(xiàn)的自主化程度較高，基本上不需要政府進(jìn)行過多的干預(yù)。然而，在中國(guó)的一些非城市社區(qū)，有限政府理念及其所指導(dǎo)的行政行為的社會(huì)效果是頗令人懷疑的。因?yàn)?，眾所周知，中?guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展極不平衡的大國(guó)，“不平衡”和“大國(guó)”就是中國(guó)D47tQ3W8pLw7kjZBdeuL09x/f4OIjJCgrBimgA2UxpA=的國(guó)情，突出的表現(xiàn)就是地區(qū)發(fā)展落差巨大和城鄉(xiāng)差距懸殊。而且在西北少數(shù)民族地區(qū)，就存在著這樣一個(gè)差異的微觀縮影。因此，對(duì)公民基本權(quán)利的保障方式和解釋策略就不宜采取“一刀切”的做法。一個(gè)現(xiàn)實(shí)的選擇應(yīng)該是：通過對(duì)基本人權(quán)原則的解釋或推定，整合基本權(quán)利類型（即公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利三種類型）在不同語境下的邏輯結(jié)構(gòu)—— 一個(gè)平衡性動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)西北少數(shù)民族農(nóng)牧地區(qū)的“差序格局”。
　　
　　二
　　
　　經(jīng)由以上的分析，我們可以給出一個(gè)基本的理論預(yù)設(shè)：在西北少數(shù)民族地區(qū)，由于不同類型的農(nóng)牧地區(qū)農(nóng)牧民基本權(quán)利體系的動(dòng)態(tài)平衡結(jié)構(gòu)不同，因而也就演化出不同的政府理念及其對(duì)公民權(quán)利的不同保障模式。概括起來，主要有三種理念或模式：積極型政府理念、消極型政府理念和折中型政府理念（見以上示意圖）。總體上說，西北少數(shù)民族地區(qū)的政府理念和公民權(quán)利保障模式是“混合型”的（需要說明的是，這僅僅是一個(gè)初步的理論范式或分析框架，并不是一個(gè)可操作的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，因此，還要接受實(shí)證調(diào)研資料的檢驗(yàn)）。
　　模式之一：在邊遠(yuǎn)農(nóng)村或農(nóng)牧地區(qū)，基本權(quán)利體系的動(dòng)態(tài)平衡結(jié)構(gòu)應(yīng)該是：社會(huì)權(quán)利－政治權(quán)利－公民權(quán)利，優(yōu)先考量的是生存權(quán)問題，政府責(zé)任以積極能動(dòng)為主導(dǎo)。
　　由于受氣候、自然和交通等客觀條件的制約，這一類型農(nóng)村的顯著特征是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、貧困人口分布量大，是國(guó)家進(jìn)行救濟(jì)扶貧的主要地區(qū)；生存問題是該地區(qū)農(nóng)牧民面臨的首要問題。因而該地區(qū)公民基本權(quán)利體系便呈現(xiàn)出這樣的動(dòng)態(tài)平衡結(jié)構(gòu)：社會(huì)權(quán)利－政治權(quán)利－公民權(quán)利。也就是說，社會(huì)權(quán)利是該地區(qū)農(nóng)牧民的首要權(quán)利，其次才是政治權(quán)利和公民權(quán)利（當(dāng)然這僅僅是一種理論上的抽象，實(shí)際情況要復(fù)雜得多）。社會(huì)權(quán)利的保障需要的是責(zé)任政府和積極政府的理念，表現(xiàn)在行政行為上便是積極型政府理念（以無限政府或操作權(quán)威型政府為主導(dǎo)）。所謂行政機(jī)關(guān)要為民“排憂解難”便是一個(gè)形象的隱喻。同時(shí)，在該類型的農(nóng)村，只有政府采取積極的（辨識(shí)）行動(dòng)，才能保證“把福利更多發(fā)放給那些因?yàn)?zāi)禍而不是機(jī)會(huì)主義造成的貧困者：用較為專業(yè)的話語來說就是，應(yīng)該救濟(jì)因人們無法預(yù)防的意外事件或者預(yù)防成本高到足以使人陷入貧窮的事件而造成的貧困。”[3]在西北民族或邊遠(yuǎn)地區(qū)的政府行為實(shí)踐中，常常出現(xiàn)積極型政府行為的“景觀”：“輸血式扶貧”、政府工作人員與農(nóng)牧民“結(jié)隊(duì)幫扶”等。例如，甘肅是個(gè)多民族省份，地勢(shì)狹長(zhǎng)偏遠(yuǎn)，自然條件艱苦，氣候干旱少雨，許多少數(shù)民族農(nóng)牧地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨不少難題： 一是自然條件艱苦，災(zāi)害頻繁，嚴(yán)重制約了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)。在甘南、臨夏兩州有50％的耕地屬于低產(chǎn)田，沙漠化趨勢(shì)嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)沒有擺脫靠天吃飯的窘境，畜牧業(yè)仍處于傳統(tǒng)養(yǎng)畜階段?；A(chǔ)設(shè)施及通訊建設(shè)落后。二是教育科技文化水平落后，貧困人口數(shù)量較大。由于教育文化發(fā)展的滯后，導(dǎo)致現(xiàn)在這兩州仍有15個(gè)縣沒有實(shí)現(xiàn)兩基教育，14個(gè)縣列為國(guó)家級(jí)貧困縣。財(cái)政自給率只有13％到16％，很大程度上依靠中央補(bǔ)助過日子。
　　在這一類型的農(nóng)牧地區(qū)，政府常常遷就當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)習(xí)俗和民間習(xí)慣，政府行為常常帶有濃厚的實(shí)質(zhì)理性化色彩，重結(jié)果、輕程序，重實(shí)利、輕法理。當(dāng)然，還需要特別說明的是，由于目前在這一類型的地區(qū)，所謂農(nóng)牧民的社會(huì)權(quán)利還基本上不具有可訴性，因此，在事實(shí)上還不對(duì)應(yīng)于政府的強(qiáng)制性義務(wù)或責(zé)任。從理論上講，當(dāng)社會(huì)成員以溫飽和安寧作為亟須滿足的頭等需求時(shí)，對(duì)公共權(quán)力的積極需求和依賴便占據(jù)主導(dǎo)，需求-責(zé)任關(guān)系便更多帶有請(qǐng)求-體恤關(guān)系的色彩[4]。在這種需求層次下，社會(huì)成員的公法權(quán)利便難以生長(zhǎng)起來。操作權(quán)威型政府的存在也就具有了語境化的合理性。相反，如果一個(gè)社會(huì)里的絕大多數(shù)人豐衣足食，安寧穩(wěn)定，公正和自由便會(huì)成為頭等需求，而需求的指向，當(dāng)然是對(duì)公共權(quán)利的撐控和限制。監(jiān)管權(quán)威型政府也就會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。
　　模式之二：在城郊或發(fā)達(dá)農(nóng)牧地區(qū)，基本權(quán)利體系的動(dòng)態(tài)平衡結(jié)構(gòu)應(yīng)該是：公民權(quán)利－政治權(quán)利－社會(huì)權(quán)利，發(fā)展權(quán)的保障已成為主要問題，政府責(zé)任以消極中立為主導(dǎo)。
　　由于受益于城市經(jīng)濟(jì)的輻射和相對(duì)便利的交通和通信條件，這一類型農(nóng)村的顯著特征是：經(jīng)濟(jì)較為富裕、可支配收入相對(duì)較多，是未來城市化發(fā)展的拓展之地，也是獲益于西部開發(fā)政策最多的地區(qū)，發(fā)展問題是該地區(qū)農(nóng)牧民面臨的首要問題。因而該地區(qū)公民基本權(quán)利體系便呈現(xiàn)出這樣的動(dòng)態(tài)平衡結(jié)構(gòu)：公民權(quán)利－政治權(quán)利－社會(huì)權(quán)利。也就是說，公民權(quán)利（包括土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、自由權(quán)等）是該地區(qū)農(nóng)牧民最為珍視的權(quán)利，其次才是政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利（當(dāng)然這也僅僅是一種理論上的抽象，實(shí)際情況同樣復(fù)雜得多）。公民權(quán)利的保障需要的是有限政府和消極政府的理念，表現(xiàn)在政府行為模式上便是消極型政府理念（以有限政府為主導(dǎo)）。消極型政府理念實(shí)質(zhì)上就是典型的現(xiàn)代法理型政府理念。在西北城郊或發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的政府行為實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)基本上能夠做到“依法行政”，行政行為的依據(jù)以國(guó)家成文法為主，行政文書的寫作也趨于正式化或格式化，行政程序也基本上納入了形式理性化的官僚制體系之中。
　　
　　消極型政府理念可以說與個(gè)人權(quán)利本位理念即分散型社會(huì)結(jié)構(gòu)下的形式正義相輔相成。個(gè)人權(quán)利本位的政府理念是將行政權(quán)當(dāng)作平等保護(hù)公民權(quán)利的社會(huì)控