李澤旭

社會公眾沒有意識到自己才是公共安全的真正責(zé)任主體。公眾的民主監(jiān)督才能使得政府履責(zé)不敢懈怠，加強管理，從而逐步延伸到企業(yè)、加油站和操作者。

83年前，當(dāng)加油站在美國誕生大約20年之后的1924年，美孚石油公司在位于今天的中國上海市四川中路臨近廣東路的一處地段，興建了上海市的第一座公共加油站。這座占地面積很小，以經(jīng)營轎車加油業(yè)務(wù)和潤滑油銷售業(yè)務(wù)為主的小型加油站，是據(jù)史料記載的中國歷史上的第一座商業(yè)加油站。

近年來，中國人逐漸走上汽車大眾化道路，越來越多的人開始享受擁有汽車帶來的便利。2000年以來，隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和居民消費水平的不斷提高，上海市機動車輛總量快速增長，至2004年，汽車總量達到86萬輛，摩托車總量113萬輛。

車多了，油（氣）的消費量也大漲，為加油（氣）站帶來了巨大的利潤和發(fā)展機會，許多上海居民發(fā)現(xiàn)，一個個加油（氣）站像便利店一樣開到了家門口。我國加油站總量已經(jīng)進入過剩時代。

加油（氣）站大發(fā)展給市民帶來方便之余，也帶來思考：加油站帶來了便利，還帶來了什么？這些加油站安全嗎？是不是不經(jīng)過附近的居民同意就可以批建？城市遍地開花的加油站是不是有點多了，是不是該精簡了？

民生命題

對于加油站帶來的問題，上海政法學(xué)院城市安全與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任章友德教授幾年前就作為一個民生命題，從城市安全角度進行了深入思考。

“人類進入現(xiàn)代社會后，許多現(xiàn)代化生產(chǎn)和現(xiàn)代化消費現(xiàn)象出現(xiàn)，加油站就是其中的一個表現(xiàn)。加油站以一種滲透的方式深入人們的日常生活中，使人們越來越離不開?！闭掠训抡f，“但是，企業(yè)都是要追求利益最大化的，因此，無論是中石油、中石化還是中海油，必然力求其加油站網(wǎng)點的覆蓋最大化。在企業(yè)快速發(fā)展甚至膨脹時期，如果管理部門的制度建設(shè)、對企業(yè)的監(jiān)督管理以及企業(yè)自身的管理和培訓(xùn)等方面跟不上，對民生的危害是巨大的。上海浦東浦三路油氣站的爆炸就足以說明問題?！?/p>

章友德分析，我國加油站的布點建設(shè)存在一個通病，缺少評估和民主監(jiān)督。在政府規(guī)劃和選擇加油站建設(shè)地點的時候征求了誰的意見？基本上是政府說了算，仿佛土地是國家的，批塊地與老百姓沒什么關(guān)系，極少有征求周邊各方利益相關(guān)者的意見，更沒有第三方的安全評估。與企業(yè)從經(jīng)濟利益最大化角度不同，政府是從需求上考慮，努力實現(xiàn)加油站的覆蓋最大化。這其中似乎忽視了一個關(guān)鍵問題，需求也是經(jīng)濟利益的另外一種表現(xiàn)形式，過分注重這種利益的最大化，就難免會忽視民眾安全和社會利益，出現(xiàn)的事故只不過是看似平衡的“平衡儀”兩側(cè)托盤中的重量出現(xiàn)了變化，而使不平衡明顯表現(xiàn)出來而已。

他認為，事實上，圍繞城市公共安全的人、財、物整個機制已經(jīng)有缺失。這個個案最典型地反映加油站內(nèi)部安全滯留于表面的規(guī)章，安全意識、安全技能、安全制度缺失。暴露出我們還沒有這方面的一整套可操作性、可評估機制，即使已有的安全管理與監(jiān)督機制也沒有有效實施，這并不是個別現(xiàn)象，而是全國普遍存在的問題，緊隨其后的天津一加油站的爆炸事故就清楚地說明了問題。

政府對石油公司這類企業(yè)安全管理的缺失還有一個內(nèi)在的原因，就是政企不分。在國內(nèi)許多經(jīng)濟領(lǐng)域，特別是大型壟斷企業(yè)，某種程度上是政企一家，沒有第三方評估組織。企業(yè)利益最大化實際上也是政府利益最大化，但隨之帶來的安全隱患以及出現(xiàn)的事故則會威脅人的生命、財產(chǎn)安全和社會整體利益，追求最大化，并未帶來最大化，得不償失。政府的能力、信譽在民眾中也會降低。

“深入分析這起事故，其原因在哪？”章友德說，根本原因決不是死者工人失誤，何況他們也付出了生命的代價。他們?yōu)榱酥\生而來工作，但安全并沒有得到保障。他們的安全應(yīng)該是誰來保障？說小了是加油站，往上追溯則是分公司、總公司以及政府有關(guān)管理部門。那么，責(zé)任主體又是誰呢？表象上是具體的操作者、加油站、企業(yè)以及政府，最終好像是管理部門沒有對公共安全履責(zé)。

“社會公眾沒有意識到自己才是公共安全的真正責(zé)任主體。公眾的民主監(jiān)督才能使得政府履責(zé)不敢懈怠，加強管理，從而逐步延伸到企業(yè)、加油站和操作者。”他認為，出現(xiàn)在末端的問題反映的是管理部門責(zé)任的缺失以及民主監(jiān)督的缺失，鏈條中的“環(huán)”不僅僅缺失一個。

城市的脆弱

近年來，隨著中國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展、交通基礎(chǔ)設(shè)施的不斷改善和機動車保有量的快速增加，加油站如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。截至2006年底，全國93879座加油站中，中石油自營及特許加油站數(shù)量為18207座（其中自營站16906座，特許站1301座），較2005年增加43座，占全國加油站總數(shù)的19．4％；中石化自營及特許加油站數(shù)量為28801座（其中自營站28001座，特許站800座），較2005年減少846座，占全國加油站總數(shù)的30．7％；其他國有、民營、外資加油站共計46871座，占全國加油站總數(shù)的49．9％。

不知道從哪一天開始，許多生活在城市中的人們發(fā)現(xiàn)，城市中的加油站似乎密集得有點擠了。有分析指出，美國約1000輛車一個加油站，中國不到300輛就有一個，我國加油站總量已經(jīng)進入過剩時代。

“我國的城市化進程越來越快，越來越多的人正在擠進擁擠的城市?？梢哉f加油站在城市的密集是城市化進程發(fā)展階段中的一個必然?！闭掠训路治?，但是，城市，特別是大城市、特大城市是非常脆弱的，城市化進程不可避免地帶來現(xiàn)代社會的最大問題，譬如城市中的人整個生活的不確定性，不受個體控制，日常生活的每一個方面問題都不是小問題，水、電、煤氣、食品、交通等等都是城市安全問題。

過去，危及城市的最大安全因素除了傳統(tǒng)的自然災(zāi)害，就是戰(zhàn)爭危機和核污染等大型災(zāi)害，之后就是人們?nèi)粘Ｉ钪薪?jīng)常遇到的燃油、燃氣、水、電等等。然而，自然災(zāi)害不是常發(fā)性的，不必天天擔(dān)憂，目前科技力量的發(fā)展也使得許多大型自然災(zāi)害可以事先預(yù)測并采取措施躲避。大國力量平衡又使得戰(zhàn)爭危機短時間內(nèi)不會發(fā)生。人們對核能掌控的不斷成熟也使得發(fā)生核輻射的幾率減至最低。那么，會對人的生命和財產(chǎn)產(chǎn)生巨大損害的就排到了燃油、燃氣、水、電等這些人們生活中經(jīng)常接觸、一旦發(fā)生問題影響又是大面積的城市元素。

城市土地有限、人口集中使得加油站發(fā)展空間很小，但人們又有需求，這個兩難問題如何處理？章友德的回答是，要便利、經(jīng)濟利益還是要安全和社會利益，當(dāng)然是后兩者。無法取舍，退而求其次，找到兩者最大的平衡點。

發(fā)展的同時更要注重防范，人防和技術(shù)防范共同進行。僅僅有技術(shù)是不夠的，技術(shù)最終要人來實施和操作。人防中，重要的是如何保證人長時間不出問題，這就需要真正的安全制度。制度防范才能保證人防，并使技術(shù)防范任何時候都起作用。即使一旦發(fā)生事故，應(yīng)急機制也能迅速有效發(fā)生作用，把損害降到最低。

章友德認為，目前在安全管理上，全國城市都沒有一整套涉及安全教育、安全機制、安全管理與安全控制等方方面面又真正行之有效的制度，往往是出了事故后找問題，上海也沒有逃脫這個慣性。

“城市的安全不在于事后，而在于事前。就像消防救火，一個地方失火，來得及救。沒有事前防范，很多地方一下子都失火，怎么來得及救！”章友德說。