陳　曉

2007年初，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的決定》發(fā)布。國(guó)務(wù)院總理溫家寶在今年的《政府工作報(bào)告》中提出，要“統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題，繼續(xù)落實(shí)現(xiàn)行生育政策。穩(wěn)定低生育水平，提高出生人口質(zhì)量，綜合治理出生人口性別比偏高問(wèn)題?！?/p>

當(dāng)年國(guó)家制定嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策，是在一種用盡可能短的時(shí)間將國(guó)家人均GDP翻幾番的歷史背景下。如今，中國(guó)的計(jì)劃生育取得了世間罕見(jiàn)的成就，二十幾年的時(shí)間，相當(dāng)于少生了一個(gè)歐洲的人口。

然而，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，不只是有近憂，還有遠(yuǎn)慮：如果再過(guò)二十幾年，今天的人口剎車(chē)會(huì)給這個(gè)國(guó)家的未來(lái)帶來(lái)什么？我們總是在一種兩難中，做著一種艱難的選擇

人口的世紀(jì)攻防戰(zhàn)

今天的中國(guó)已經(jīng)不同于30年前。在社會(huì)已經(jīng)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，強(qiáng)大的行政管理力量漸漸松動(dòng)之后，傳統(tǒng)的執(zhí)行計(jì)劃生育政策的效果也被削弱了

已經(jīng)成為基本國(guó)策30多年的計(jì)劃生育政策又一次成為焦點(diǎn)。2007年年初，《國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》公布，警示中國(guó)正面臨低生育水平下生育反彈的危險(xiǎn)。其中讓人印象深刻的是名人富人超生。國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)政策法規(guī)司司長(zhǎng)于學(xué)軍介紹說(shuō)，2006年國(guó)家計(jì)生委對(duì)4個(gè)城市的調(diào)查結(jié)果顯示，富人超生近幾年呈逐漸增多的態(tài)勢(shì)。其超生的多為二胎，有10%超生的是第三胎。

和上世紀(jì)80年代東躲西藏的超生游擊隊(duì)不同，超生的富人群體神閑氣定。只要能交納當(dāng)?shù)仄骄杖霐?shù)倍的罰金，他們就可以安然多生下一個(gè)被社會(huì)承認(rèn)的孩子。這使這個(gè)多金的群體成為一個(gè)公開(kāi)對(duì)計(jì)劃生育政策說(shuō)“不”，而且并沒(méi)有受到實(shí)質(zhì)懲罰的特殊人群——在公眾的意識(shí)里，幾萬(wàn)塊錢(qián)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)對(duì)富人們來(lái)說(shuō)，算不上懲罰。

實(shí)際上，在這個(gè)群體身后，隱藏的一個(gè)生育現(xiàn)實(shí)是：相當(dāng)一部分中國(guó)人仍然沒(méi)有放棄兒女雙全的夢(mèng)想。兩個(gè)孩子是中國(guó)社會(huì)生育意愿的底線。在進(jìn)行了30年的計(jì)劃生育政策后，記者在采訪中了解到，在西南一個(gè)人口約100萬(wàn)的縣城，一年的“計(jì)劃外”生育還可以達(dá)到2000人，而在2002年計(jì)劃生育法出臺(tái)后，這樣的人數(shù)一度達(dá)到約4000人。他們的存在，彰顯了傳統(tǒng)計(jì)劃生育難以觸及的部分，似乎表明這個(gè)曾創(chuàng)造了少生一個(gè)歐洲人口奇跡的生育政策，其控制力正經(jīng)受著挑戰(zhàn)。

舉國(guó)體制下的生育控制

我國(guó)的計(jì)劃生育控制系統(tǒng)自上世紀(jì)80年代初開(kāi)始設(shè)立，在20多年里，由中央、省、地、縣、鄉(xiāng)延伸到村、生產(chǎn)隊(duì)，以及所有的大中型廠礦、企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)、學(xué)校、部隊(duì)。目前，這個(gè)龐大的控制系統(tǒng)一共有52萬(wàn)名鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上正式職工在編。他們負(fù)責(zé)調(diào)查育齡婦女和每個(gè)家庭生育孩子的數(shù)目，為上級(jí)制定生育及結(jié)扎指標(biāo)提供基本的資料。

除了正式職工外，計(jì)劃生育工作還有一個(gè)龐大的社會(huì)控制系統(tǒng)，它包括城市社區(qū)里的工作人員、走街串巷的樓門(mén)長(zhǎng)、幫助轄區(qū)民警維護(hù)治安的街道積極分子、鄉(xiāng)村的生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)、村主任、信息員等等。這些人的數(shù)目難以計(jì)算。西南一個(gè)縣城的計(jì)生局副局長(zhǎng)廖守義說(shuō)，他所在的計(jì)劃生育局，縣鄉(xiāng)正式職工約200多人，但兼職的計(jì)生員就有幾千人。80年代每到計(jì)劃生育宣傳月的前后兩三個(gè)月，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干部全體總動(dòng)員。

在直接的計(jì)生控制系統(tǒng)外圍，還有一個(gè)更嚴(yán)密的網(wǎng)絡(luò)。在前國(guó)家計(jì)生委副主任李宏規(guī)的《中國(guó)計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)的歷史變化》一文中，列出20多個(gè)部委，在計(jì)劃生育國(guó)策中守土有責(zé)。國(guó)家計(jì)委負(fù)責(zé)制定人口計(jì)劃、生育指標(biāo)，公安部負(fù)責(zé)提供人口數(shù)據(jù)、管理發(fā)放育齡婦女的生育證……計(jì)劃生育與黨政干部目標(biāo)考核相結(jié)合，簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)、一票否決等以人口決定官員政治前途的考核在政策推行過(guò)程中逐漸成形。

龐大的隊(duì)伍，使計(jì)劃生育管理機(jī)構(gòu)成為財(cái)政投入最多的部門(mén)之一。“十五”期間，人均耗費(fèi)的計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)為10元。西南一個(gè)人口約100萬(wàn)的貧窮縣，每年會(huì)有1000萬(wàn)用于結(jié)扎手術(shù)、調(diào)研、印刷宣傳資料等等。計(jì)生辦還是開(kāi)會(huì)最多的部門(mén)之一。山西晉中一個(gè)主管計(jì)劃生育的副鄉(xiāng)長(zhǎng)告訴記者，他一年要開(kāi)的有關(guān)計(jì)劃生育的重要會(huì)議就接近20場(chǎng)，而他的7個(gè)手下要開(kāi)的會(huì)更多，一年有一半的時(shí)間在開(kāi)大大小小的會(huì)議。

上世紀(jì)70年代末，中國(guó)政府提出要在2000年前把人口控制在12億以內(nèi)。為了這個(gè)目標(biāo)，自70年代末起，從鄉(xiāng)村到城市，在戶籍、公職、住房、福利等體制的龐大網(wǎng)絡(luò)下，中國(guó)窮舉國(guó)之力，將“提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)，特殊情況可以生兩個(gè)”的生育政策向全國(guó)推行。“就像一個(gè)大浪打過(guò)來(lái)”——從80年代初就開(kāi)始在北京西城區(qū)一個(gè)居委會(huì)做計(jì)劃生育工作的班學(xué)花形容說(shuō)。

一個(gè)一線計(jì)生員的簡(jiǎn)單控制

一位前國(guó)家計(jì)生委工作人員告訴記者，80年代是他覺(jué)得壓力最大的日子。“任務(wù)那么重，從計(jì)生委領(lǐng)導(dǎo)到省委書(shū)記、市委書(shū)記，如果完不成指標(biāo)，就摘烏紗帽?！?/p>

班學(xué)花的工作卻相對(duì)簡(jiǎn)單。戶籍管理是生育管理的一個(gè)基礎(chǔ)。而當(dāng)時(shí)在派出所已經(jīng)建好了幾種戶籍檔案。“綠色的是流動(dòng)人口，黑色是本地常住的，藍(lán)色是本地不常住的?！卑鄬W(xué)花說(shuō)，“通過(guò)顏色就可以輕易辨別出哪些是需要我們管理的人群?！比缓?，再根據(jù)戶籍檔案制作育齡婦女卡?？ㄆ膬?nèi)容非常詳盡：夫婦姓名，性別，年齡，學(xué)歷，工作單位，聯(lián)系電話，是初婚，還是再婚，孩子的出生，男女，第幾胎，避孕措施。根據(jù)這個(gè)卡片，才能辦理準(zhǔn)生證。有了準(zhǔn)生證，生下的孩子才能上戶口。

80年代，市民居住的社區(qū)往往由單位的宿舍區(qū)形成。班學(xué)花管轄的社區(qū)是一家工廠的三棟居民樓。每個(gè)樓有些什么人，是什么關(guān)系，班學(xué)花一清二楚。除非工作調(diào)動(dòng)，否則很少有人搬家。從80年代制定第一套育齡婦女卡，“一用十幾年”。穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu)和國(guó)企機(jī)關(guān)內(nèi)部以公職福利為代價(jià)的嚴(yán)格的自查自糾幫了她大忙。班學(xué)花惟一看到兩個(gè)因?yàn)槌艿綉土P的人就是她的姑姑和姑父。八九十年代是單位分房最多的時(shí)候。當(dāng)時(shí)新房子的鑰匙都已經(jīng)到手了，班學(xué)花的姑姑懷上了第二個(gè)孩子。工廠計(jì)劃生育人員立刻來(lái)到她家中，問(wèn)要鑰匙還是要孩子？班學(xué)花的姑姑選擇了孩子。

結(jié)果是可以想象的：鑰匙立刻收回，搬回原來(lái)住的筒子樓。女的三年不許得獎(jiǎng)金，暫時(shí)不給漲工資，什么時(shí)候漲，也沒(méi)準(zhǔn)。對(duì)丈夫的懲罰是廠內(nèi)記大過(guò)，取消上崗津貼，只發(fā)基本工資——這就是80年代一個(gè)工人家庭為超生的孩子付出的代價(jià)。

在這套以公職和福利作為手段的體制下，班學(xué)花的計(jì)生工作主要是發(fā)現(xiàn)情況：工作方法則是在社區(qū)里閑逛，參與到街坊鄰居的聊天中，“主要是依靠群眾，周?chē)纳闆r就基本掌握了?！?/p>

在農(nóng)村，由于生育觀念和政策規(guī)定相距更遠(yuǎn)，計(jì)生人員完成任務(wù)要多費(fèi)些周折。但是政策控制力毋庸置疑。國(guó)家每年萬(wàn)分之二的目標(biāo)增長(zhǎng)率，再根據(jù)各地的人口基數(shù)，變成具體的生育指標(biāo)，分派到每個(gè)鄉(xiāng)，村，最后落實(shí)到每個(gè)育齡婦女在當(dāng)年能否生孩子?！按蹇趶堎N著榜單，每個(gè)生育婦女的名字都寫(xiě)在上面，大家來(lái)投票。”廖守義說(shuō)。

轉(zhuǎn)型社會(huì)的控制難題

和以前的一線計(jì)生員有強(qiáng)大的體制后盾支持相比，張淑娟像是在孤軍奮戰(zhàn)。這位計(jì)生員管理的是北京市西城區(qū)

一個(gè)普通的新建社區(qū)。小區(qū)一共11棟樓，有5棟沒(méi)有樓門(mén)長(zhǎng)。人們多是為了生計(jì)來(lái)到這個(gè)城市，很少再有熱心居民有閑散時(shí)間來(lái)做“望哨”。每個(gè)社區(qū)配備的協(xié)助警力也時(shí)有時(shí)無(wú)?！艾F(xiàn)在都是招聘閑散人員做協(xié)管，流動(dòng)性也很大，派出所配給我們小區(qū)的人剛辭職了?！毙^(qū)里的住戶大多是外地人。他們大多在城市里躋身于私營(yíng)經(jīng)濟(jì)：沒(méi)有北京戶口，也不依靠政府獲得住房、醫(yī)療和養(yǎng)老等保障。不管貧富，他們都不享受城市的福利，同樣，也不遵守城市的規(guī)則。而絕大部分私營(yíng)企業(yè)也沒(méi)有計(jì)劃生育辦公室這樣的自查機(jī)構(gòu)。

流入這個(gè)城市的外地人有多少，是中國(guó)城市管理的斯芬克斯之謎。一向通過(guò)戶籍控制人口的派出所也無(wú)法回答。張淑娟所屬轄區(qū)的派出所共管十幾個(gè)小區(qū)，但他們手里辦理暫住證人的資料，一共就400多人。

而這個(gè)群體恰恰成為生育率比較高的一個(gè)群體。海淀區(qū)是北京市外來(lái)人口最多的一區(qū)，總?cè)丝?00多萬(wàn)，流動(dòng)人口接近80萬(wàn)。海淀區(qū)婦幼保健院醫(yī)務(wù)科科長(zhǎng)張雪峰告訴記者，在該院出生的二胎，“90%是外地的，富人也是外地來(lái)的?！?/p>

《國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》中提到：“大規(guī)模的勞動(dòng)力流動(dòng)將持續(xù)存在。今后20年將有3億農(nóng)村人口陸續(xù)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。日益龐大的流入人口對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和城市管理能力提出挑戰(zhàn)，也增加了計(jì)劃生育管理和服務(wù)的難度?！?/p>

首先受到?jīng)_擊的是傳統(tǒng)獲取資料的方法。在我國(guó)對(duì)計(jì)劃生育末梢的藍(lán)圖設(shè)計(jì)中：全國(guó)6萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道都設(shè)有計(jì)劃生育辦公室，平均每個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有6人左右，每個(gè)街道有3人左右。但散落到每個(gè)社區(qū)，每棟樓，通常就只有一個(gè)人。

張淑娟一個(gè)人可不敢輕易入戶。她是一位對(duì)工作負(fù)責(zé)，注意儀表，外表文弱的中年婦女。這是城市里第一線計(jì)生工作人員的普遍形象:對(duì)工作認(rèn)真，謙卑，還有點(diǎn)膽小。流動(dòng)人口是犯案的高發(fā)人群。前不久社區(qū)的一位工作人員因?yàn)槎愂諉?wèn)題，被一個(gè)外地的租戶刺死了。這更增加了張的恐懼。2006年因?yàn)橐占舜筮x舉的選票，張淑娟在一個(gè)民警的陪同下入戶，忙了三天，但至今都沒(méi)能搞清楚11棟樓里，有多少外地人，多少剛出生的孩子，還有多少即將生育的婦女?！坝肋h(yuǎn)也搞不清楚”。張苦笑著說(shuō)。

這種困境在全國(guó)其他地方也以不同的形式發(fā)生著。

在晉中一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2006年“計(jì)劃外”生育二胎的只有1例。但負(fù)責(zé)制作這個(gè)報(bào)表的計(jì)劃生育辦主任王立國(guó)并不確定這個(gè)數(shù)字的真實(shí)。我國(guó)的計(jì)劃生育實(shí)行屬地管理?？h城約有1萬(wàn)多人流動(dòng)在外。國(guó)家的生育管理辦法，要求去外地的本地人口，要在當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)開(kāi)出生育狀況證明，寄回家鄉(xiāng)。但目前為止，他們收到的證明僅幾十份。“無(wú)法掌握情況的全部按沒(méi)有超生上報(bào)。”

在西南一個(gè)小縣城，已退居二線的縣計(jì)生局副局長(zhǎng)廖守義說(shuō)，今年市里下達(dá)了6.5/1000的生育指標(biāo)。但這樣的指標(biāo)有什么約束力，廖自己也說(shuō)不清。

和20年前相比，計(jì)劃生育方面很多堪稱人性化的新政策，也在加大著計(jì)生人員的工作難度。2001年頒布的《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，“公民享有避孕方法的知情選擇權(quán)。”法規(guī)中還規(guī)定，婦女去做流產(chǎn)必須要在手術(shù)書(shū)上簽字。而對(duì)計(jì)生人員來(lái)說(shuō)，要說(shuō)服一個(gè)婦女去做節(jié)育，他們得付出更多的努力。有了知情選擇后，大部分婦女不愿意選擇結(jié)扎，因?yàn)檫@種方法會(huì)在身體上留下創(chuàng)口。結(jié)果，山西省在前兩年已放松了對(duì)結(jié)扎和上避孕環(huán)指標(biāo)的考核。