尹鴻偉

聯(lián)合國難民署5月10日公開表示：“中國近30年來對(duì)境內(nèi)越南難民的安置工作是世界上難民安置和融入社會(huì)最成功的范例之一?！苯陙恚S多阿富汗、巴基斯坦等周邊國家的公民來到中國成為“新難民”，新背景下如何處理越南難民身份問題，仍是一個(gè)考驗(yàn)。

36歲的龍峰和家人已經(jīng)在廣西北海市僑港鎮(zhèn)生活28年了，但打魚為生的他們“并不算中國人”。在僑港鎮(zhèn)，像龍峰一樣，常被稱作“華僑”、“難民”或“難僑”的人占全鎮(zhèn)人口的95％以上，這個(gè)上世紀(jì)70年代末新建的鎮(zhèn)子，曾是中國最大的聯(lián)合國難民安置點(diǎn)。

龍峰說：“1979年2月，在越南和中國的激烈戰(zhàn)火中，我們很多人一起從越南廣寧省的姑蘇島坐船逃到中國，然后被中國政府和聯(lián)合國難民機(jī)構(gòu)安置在這里生活?！睂?shí)際上，按照聯(lián)合國難民署公布的數(shù)據(jù)，當(dāng)時(shí)和龍峰一樣逃到廣西的越南難民，有26萬之多，大多是越南華僑。

時(shí)間過去了近30年，龍峰和他的“難民”鄉(xiāng)親們?cè)谶@片土地上長大、工作、結(jié)婚、生子，生活和正常的中國家庭一樣，而這都離不開中國政府的幫助。

2007年5月10日，聯(lián)合國難民署便公開表揚(yáng)中國政府的努力：“中國近30年來對(duì)境內(nèi)越南難民的安置工作是世界上難民安置和融入社會(huì)最成功的范例之．。”

對(duì)中國政府的考驗(yàn)

20世紀(jì)70年代末期，20余萬越南難民被迫離開越南，從廣西海岸及陸地進(jìn)入中國，國際社會(huì)將其與另外一些老撾和柬埔寨難民一起統(tǒng)稱為“印支難民”。

這一大規(guī)模的難民潮引起了廣泛關(guān)注。1979年6月25日，時(shí)任英國首相撒切爾夫人公開表示：“這是我們很久以來在全世界見到的最冷酷和最無情的態(tài)度?！蓖?月28日，美、英、法、德、意、加、日7國首腦在東京就印支難民問題發(fā)表特別聲明：越南、老撾和柬埔寨難民的悲慘境遇是一個(gè)規(guī)模罕見的人道主義問題，并對(duì)東南亞和平與穩(wěn)定是個(gè)威脅。

突如其來的難民潮考驗(yàn)著中國政府，廣西自治區(qū)僑務(wù)辦公室(以下簡稱“廣西僑辦”)一名不愿意公開姓名的官員表示，廣兩根據(jù)上級(jí)安排將其中的12萬人轉(zhuǎn)送廣東、海南(當(dāng)時(shí)是廣東省的一部分)、福建、云南和江西等省份安置，另外10萬多人在自治區(qū)內(nèi)安置。由于多數(shù)越南難民之前都從事農(nóng)業(yè)，所以他們大多被安置到農(nóng)村地區(qū)，到2003年底，約有29．93萬名越南難民居住在中國大陸。

這名官員說：“難民們剛到的時(shí)候幾乎是一無所有，住的房屋、吃的糧食、穿的衣服和用的工具等等都是中同政府無償提供，一直到1982年，才漸漸沒有新難民到來。1989年中越雙方停戰(zhàn)，1990年后再來中國的越南人就不能算難民身份了。”

聯(lián)合國難民署在5月10日的表態(tài)中認(rèn)為：盡管當(dāng)時(shí)中國的經(jīng)濟(jì)狀況并不好，但仍接受了這些難民并對(duì)他們進(jìn)行安置，使后者享有大部分中國公民享有的各種權(quán)利；現(xiàn)在這些難民已經(jīng)成功地融入中國社會(huì)，人數(shù)增加到至少30萬人，很多人走上了發(fā)家致富的道路。

事實(shí)上，在當(dāng)時(shí)復(fù)雜的歷史背景和中國深厚的傳統(tǒng)文化影響下，中國政府并沒有把這些人完全當(dāng)作難民，而是把他們當(dāng)作“同胞”和“僑胞”，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的機(jī)構(gòu)叫做“難僑辦”而非“難民辦；也沒有采用國際難民營普遍采用的方式將他們統(tǒng)一限制、管理起來，這也使中國成為世界上最具有人情味的難民庇護(hù)國。

廣西集中安置越南難民的方式主要有三種：一是自治區(qū)直屬華僑農(nóng)林場(chǎng)和國營農(nóng)林場(chǎng)。1978年在原有6個(gè)華僑農(nóng)場(chǎng)的基礎(chǔ)上，先后將部分農(nóng)墾系統(tǒng)和林業(yè)系統(tǒng)的國營農(nóng)林場(chǎng)改為華僑農(nóng)林場(chǎng)，并新建一批華僑工廠，自治區(qū)共有51個(gè)企業(yè)安置了難僑。農(nóng)墾系統(tǒng)有13個(gè)單位共安置歸難僑2．3萬多人。林業(yè)系統(tǒng)共安置難僑1．2萬人，僑眷及港澳臺(tái)屬約1萬人。二是在有條件建漁港的沿海建漁業(yè)社隊(duì)。三是在縣直11個(gè)廠礦企業(yè)安置有一技之長的難僑。

類似的情況在廣西以外的地區(qū)同樣存在，各地區(qū)都在執(zhí)行著統(tǒng)一的難民安置政策?！霸诮o他們提供食物、衣服等基本保障的同時(shí)，還給他們提供住所和工作機(jī)會(huì)。為幫助他們，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民甚至自己住在暫時(shí)搭建的棚屋，把自己的房子讓給他們住?！睆V西僑辦官員說：“這是一項(xiàng)事關(guān)在華難民切身利益和中國國際聲譽(yù)的人道主義事業(yè)?！?/p>

在中國的日子

20多年來，廣西自治區(qū)接待安置印支難民辦公室一直執(zhí)行中央對(duì)難民的“一視同仁，不予歧視；根據(jù)特點(diǎn)，適當(dāng)照顧”的政策，為難民提供基本生活保障和必要的就業(yè)機(jī)會(huì)，扶持和鼓勵(lì)其發(fā)展生產(chǎn)，提高其自食其力的能力，并為具備條件實(shí)現(xiàn)親人團(tuán)聚和自愿遣返的難民提供便利。

1980年以后，一些有文化、有技術(shù)，或者在越南就從事相關(guān)工作的難民被安排、調(diào)整到了學(xué)校、醫(yī)院和工廠等單位、部門去上班，“除了軍隊(duì)、司法等特殊部門外幾乎都有”，還有一些因?yàn)橐匠鞘欣锿队H靠友，也沒有被阻止。到2007年5月，至少已經(jīng)有2萬名越南難民工作、生活在廣西各地的城市里。

同時(shí)，廣西自治區(qū)為越南難民爭取到了世界糧食計(jì)劃署援助485．1萬美元(實(shí)物兌款)，英國海外援助部援助1．5萬英鎊，法國南部醫(yī)生協(xié)會(huì)援助135．63萬法郎以及聯(lián)合國難民署援助3285．32萬美元，利用這些援助實(shí)施了187個(gè)項(xiàng)目，改善難民安置點(diǎn)的生產(chǎn)、生活環(huán)境和醫(yī)療、教育條件，為難民提供就業(yè)和接受職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。

近年來，利用聯(lián)合國難民署的難民培訓(xùn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，廣西又聘請(qǐng)大批專家到難民安置點(diǎn)為生產(chǎn)一線的難民進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)。從1994年開始實(shí)施的聯(lián)合國難民署周轉(zhuǎn)金項(xiàng)目，也以資金滾動(dòng)發(fā)展的方式為難民提供更多的項(xiàng)目。20多年來，廣西自治區(qū)接待安置印支難民辦公室?guī)椭?000多名難民實(shí)現(xiàn)國內(nèi)投親團(tuán)聚，為3000多名難民辦理了合法移居第三國的手續(xù)。

在僑港鎮(zhèn)，雖然多數(shù)越南難民仍然居住在1979年由中國政府與聯(lián)合國難民署共同建蓋的小樓房里，但是部分經(jīng)濟(jì)條件好的人已經(jīng)搬出小樓買了附近條件更好的商品房，更有一些“發(fā)了大財(cái)”的難民在一路之隔的地方蓋起了自己的漂亮小樓和別墅。廣西僑辦官員表示：“只要難民們?cè)敢馀Γ覀儚膩聿粫?huì)阻止他們的進(jìn)步，他們掙多少錢我們都不可能干涉。另外，有不少難民或子女已經(jīng)進(jìn)入一些政府機(jī)關(guān)中工作，有些難民子女同樣順利考上了中國的大學(xué)，甚至有清華大學(xué)?！?/p>

他特別指出：“越南難民學(xué)生在參加中國高考時(shí)還可以獲得與歸僑一樣的加分照顧，充分體現(xiàn)出中國政府不但沒有歧視他們，相反在鼓勵(lì)和幫助他們，希望他們中間能夠出現(xiàn)更有文化知識(shí)的人士?！?/p>

在過去20年中，聯(lián)合國難民署為在中國的印支難民就地融合支付了8500多萬美元，中國政府為此支付了7．58億美元，其中廣西支付了1億美元以上。現(xiàn)在廣西每年仍有800萬元人民幣困難補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)撥給各

個(gè)生活著越南難民的農(nóng)場(chǎng)。

無國籍的人群

在其他國家的越南難民與中國的難民常有聯(lián)系，59歲的陸成芳老人經(jīng)常在家門口拿出一些學(xué)生時(shí)代的黑白照片給大家看，照片都是在美國的同學(xué)給她寄來的。她說：“這些照片經(jīng)常讓我想起以前在越南的生活?！?6歲的時(shí)候，陸成芳老人和所有的越南難民一樣被迫離開了越南。

在美國和加拿大等國家，一般只在越南難民進(jìn)入的前幾個(gè)月給予語言學(xué)習(xí)、技能培訓(xùn)等幫助，隨后發(fā)給“綠卡”就將難民放之社會(huì)中，難民如果要獲得國籍必須按規(guī)定自己申請(qǐng)。

“他們都說在那邊生活也不錯(cuò)，另外他們都有了美國或加拿大國籍，而我們沒有國籍?！标懗煞贾钢掌械膸酌瑢W(xué)說，“這一切都影響到我們?cè)谥袊纳?，讓我們的后代在找工作等方面產(chǎn)生了麻煩?！?/p>

聯(lián)合國難民署駐華代表處官員表示，到目前為止，中國政府已經(jīng)為大部分印支難民及其子女發(fā)放了《居民身份證》，方便他們的出行與生活，但是并沒有給予他們中國國籍，還有一些難民連身份證也沒有發(fā)放。

龍峰說：“現(xiàn)在我們所有人都有和當(dāng)?shù)厝艘荒Ｒ粯拥纳矸葑C和戶口簿，同時(shí)可以自由地申請(qǐng)到中國護(hù)照，和當(dāng)?shù)厝艘粯涌梢赞k理其他國家的簽證出國旅游、探親?！彼脖硎厩宄约翰⒉皇钦嬲饬x上的中國人，因?yàn)樗麄儭斑€沒有辦理過有關(guān)的手續(xù)”，無論是自己申請(qǐng)，還是政府批準(zhǔn)的文書都沒有。

聯(lián)合國難民署在2007年5月表示，中國政府目前正與聯(lián)合國難民署磋商，起草相關(guān)法規(guī)，力求早日解決這些難民的國籍問題；中國政府曾與越南政府協(xié)商，希望能夠允許那些希望回到越南的難民返回，但未取得成功。

目前，國際上解決難民主要通過“自愿遣返”、“第三國安置”和“就地安置”三種方式。從1991年至1997年，中國政府實(shí)施了在華老撾、柬埔寨難民的自愿遣返，有3500多名老撾、柬埔寨難民返回他們?cè)瓉砭幼〉募覉@，從而使在華老撾、柬埔寨難民的問題得到永久解決。

“讓我們回越南去可沒有這么簡單，我們的房屋、土地都已經(jīng)不在了，或者被越南當(dāng)?shù)厝苏加昧??！眱S港鎮(zhèn)一名難民老太太說，“哪里有飯吃，哪里有房子住，我們就愿意住在哪里，中國現(xiàn)在生活很好，比我們剛來的時(shí)候還要好?！?/p>

廣西僑辦官員介紹說，僑辦和聯(lián)合國難民署都對(duì)越南難民做過多次調(diào)研，并特別詢問他們的去留意愿，奇怪的是幾乎沒有人會(huì)主動(dòng)說他們想回越南去做越南人。他分析原因有二：“一是的確不愿意再回去，二是想回去也不敢說，因?yàn)槟壳爸性秸g的談判沒有結(jié)論，所以他們不敢要求?！?/p>

由于祖輩的墳?zāi)乖谠侥?，龍峰和堂兄龍北回去拜祭過幾次，他們持的是中國護(hù)照，每次都能夠順利獲得越南簽證，順利往返。龍峰說：“沒有人找我們的麻煩，越南已經(jīng)把我們當(dāng)作中國人，或者說已經(jīng)不再把我們當(dāng)越南人看待了?！?/p>

新難民難題

“家喻戶曉的情況是，中國政府為了-這批難民花費(fèi)了大力氣，政治、經(jīng)濟(jì)等各方面投入巨大，現(xiàn)在越南政府要是把他們接回去，同樣也將面臨巨大壓力，—方面是愿不愿意的問題，另外一方面也是有沒有能力的問題?！睆V西僑辦官員給出了這樣的分析。

隨著中國綜合實(shí)力的不斷發(fā)展和強(qiáng)大．近年來阿富汗、巴基斯坦和哈薩克斯坦等不少經(jīng)濟(jì)較落后周邊國家的公民來到中國成為“新難民”，他們甚至不斷深入北京、上海等大城市進(jìn)行活動(dòng)，成為中國政府管理上的一個(gè)新難題。這樣的背景下，有學(xué)者認(rèn)為在處理越南難民問題上，中國政府必須慎重并有章可循，否則將對(duì)非法滯留在中國的其他外國人產(chǎn)生不良影響。

無論如何，從根本上解決近30萬在中國生活了20多年的越南難民的“身份”，是始終無法回避的問題。聯(lián)合國難民署一直希望中國政府早日給予他們中國國籍，從而標(biāo)志著他們作為中國公民成功地融入中國社會(huì)，而不再是生活在中國享受著大部分中國公民權(quán)利的難民。