摘 要：政府信任是社會公眾對政府及其行政人員行使行政權(quán)力從事公共管理和公共服務的一種心理。政府信任是公共行政體系的評價尺度，也是公民對政府的一種情感寄托，是對政府未來公共行政的期許。政府信任可以弱化行政權(quán)力的強制性色彩，降低政府與社會及公民關(guān)系的交易成本，提高社會行動體系的行為預期，有助于建構(gòu)協(xié)同合作的治理結(jié)構(gòu)。建構(gòu)政府信任的結(jié)構(gòu)性途徑是努力形成服務的政府、負責任的政府、有效能的政府、法治的政府、開放的政府和參與的政府。
　　關(guān)鍵詞：政府信任；政府及其行政人員；公民或公眾；途徑
　　中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1008-410X(2007)01—0005-06
　　建構(gòu)社會主義和諧社會是我們黨和政府工作的一項戰(zhàn)略任務。進一步深化行政體制改革，實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，提高公共管理和公共服務的水平，建設(shè)一個現(xiàn)代化的公共行政體系，是構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵。我國一些地區(qū)還存在官民對立、干群關(guān)系緊張情況，甚至因此導致群體性沖突事件，這些不和諧因素極大地損害了黨和政府的形象，給改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局帶來了消極影響。因此，在堅持社會主義民主與法治的前提下，通過制度創(chuàng)新和制度發(fā)展重構(gòu)公民與政府之間的信任關(guān)系，是全面推進有中國特色社會主義事業(yè)的緊迫需要。
　　
　　一、政府信任的涵義及其性質(zhì)
　　
　　自二十世紀初德國社會學家齊美爾開啟關(guān)于信任問題的研究以來，信任問題得到心理學、社會學、管理學、組織行為學、政治學、經(jīng)濟學等各個學科的普遍關(guān)注。大多數(shù)學者認為，信任是一種復雜的心理態(tài)度和心理機構(gòu)，在一定環(huán)境條件下對符合自己利益和愿望的他人或組織予以相信并有所預期的心理傾向性。從一般意義說，所謂政府信任，就是社會公眾對政府及其行政人員行使行政權(quán)力從事公共管理和公共服務活動的一種信任心理。信任意味著主體問的一種特殊性質(zhì)的社會關(guān)系，包括信任主體和信任對象兩個方面——信任主體是公眾，包括公民個人、社會團體或組織；信任對象則是政府及其行政人員。政府信任反映公眾對政府及其行政人員的認可、支持、滿意、贊賞等積極的心理傾向，表達公眾和社會對行政權(quán)力行使的歷史表現(xiàn)的正面評價，也寄予對未來良好公共行政的合理期望。
　　政府信任是公共行政的評價尺度。任何信任都建立在主體對信任對象的理性認識和客觀評價上。政府信任作為公眾對政府及其行政人員的一種心理傾向，是公民對公共行政活動進行客觀評價的一個心理結(jié)果。政府信任的獲得或喪失，歸根結(jié)底與政府公共行政的表現(xiàn)和效果息息相關(guān)。政府或者因其積極有為的表現(xiàn)獲得公眾的信任，或是因為不良表現(xiàn)而喪失信任。因此，政府信任實際上可以被視為公共行政的效果在社會心理層面上的反映，是公眾對于以行政權(quán)為載體的政府行政活動滿足社會和公民需要的狀況所進行的肯定性評價，既受政府公共行政的理念和實踐活動的影響，又包含有強烈的群體意識色彩。從契約論的角度看，公眾和政府之間的關(guān)系是一種典型的“委托一代理”關(guān)系。公眾通過代議機構(gòu)將行政權(quán)委托給政府行使，同時根據(jù)自身的利益需求和愿望對政府的地位、性質(zhì)、角色和作用及其行動方式等投以主觀期待，期望政府能夠創(chuàng)造更多的公共價值，滿足公眾和社會的利益需求。當政府的行政行為與公眾的期許相一致時，公眾就會對政府活動予以積極認可和贊同，自然也會信任政府。反之，當政府的公共行政管理活動不能滿足甚至損害到公共利益，與公眾的普遍愿望和要求背道而馳的時候，公眾就可能對政府給與否定性的評價，并伴以疏離、抱怨、指責、抗議等心理或行為表現(xiàn)。與一般的人際信任不同，由于政府擁有特殊的公共權(quán)力，政府本身的表現(xiàn)和作用是形成政府信任的核心要素。換言之，政府信任能否建立起來，首先是一個政府怎么做以及做得怎么樣的問題，公眾在這個問題的基礎(chǔ)上根據(jù)自己掌握的信息對政府的作為作出理性的判斷和評價，從而建立或是取消、增加或是減弱自己對政府的信任。因此，在政府信任的建構(gòu)上，政府雖然是政府信任的對象，但政府作為則是公眾是否信任政府及其信任程度的前提條件，政府掌握著主動權(quán)，其作用和角色具有決定性。
　　政府信任也是一種對政府的情感寄托。英國哲學家羅素認為，任何評價都必然與評價主體的情緒、情感相聯(lián)系。公眾直接或者間接體驗政府提供的公共物品和公共服務，當他們對此感到滿意時，就會從內(nèi)心產(chǎn)生對政府的認可、接受、贊賞等。而且這種認可可能更多發(fā)自于公眾生活上的滿足感所引發(fā)的情感上的接受，內(nèi)化為一種精神和心理上的非理性感覺，產(chǎn)生一種贊美式的內(nèi)心評價，構(gòu)成公眾心理結(jié)構(gòu)中對政府的一種良好的依賴情結(jié)。從認識論的角度看，信任是人與社會可信性實踐的產(chǎn)物。一般講，公眾對政府信任往往來自以往可信性b+Om7FLaYklK9iU/CEDpzA==經(jīng)驗的積累，表現(xiàn)為政府以往一以貫之的良好表現(xiàn)為公眾提供穩(wěn)定的社會生活保障和不斷改善的物質(zhì)文化環(huán)境，公眾由此產(chǎn)生生活上和心理上的滿意感、安全感和幸福感。這種物質(zhì)文化和內(nèi)心愿望得以滿足的心理體驗使得公眾對政府寄予一種感情上的信托和仰賴，并且形成一個社會的公共精神和公民人格。在一個具有高強度政府信任的社會中，在遭遇到不公正待遇或者出現(xiàn)公共危機事件時，公眾像信任自己的親人或朋友一樣相信政府能夠積極主動地解決問題，并且對政府解決困難的能力以及危機事態(tài)的未來發(fā)展保持樂觀，充滿信心。此外，作為一種非理性的情感表達，政府信任也取決于直接與公眾打交道的政府行政人員的端莊得體的外在形象、誠實守法的職業(yè)品格、寬和待人的服務態(tài)度以及剛健有為的辦事能力等。
　　政府信任還是對未來政府行政的理性期許。人們大多將信任建立在理性的基礎(chǔ)上，認為信任的產(chǎn)生是理性選擇的結(jié)果，取決于對信任回報的合理預測。科爾曼指出，信任是委托人與代理人在重復博弈的過程中產(chǎn)生的理性行為。委托人給予代理人以信任，是因為歷史博弈的成熟經(jīng)驗使人們愿意相信，信任的預期收益一定會大于可能的損失，否則委托人就會撤消或收回信任。米斯茲塔爾認為，信任分為習慣、熱情和策略三種形式，表明對信任對象的信任的預期結(jié)果將是符合自身利益的。這一分類顯示，信任既包含有非理性的習慣心理，又體現(xiàn)為一種溫情脈脈的控制策略。雖然信任是建立在對歷史經(jīng)驗及其可靠性的判斷和評價上，但信任并不簡單地就是“向后看”，其積極的或策略性的一面在于，信任實質(zhì)上可以說是一種施加于信任對象的某種溫和的心理控制或情感控制，而激勵信任對象延續(xù)過去的優(yōu)良行為。政府和公眾之間屬于以行政權(quán)為中心的公眾對政府的“委托一代理”關(guān)系，政府信任不同于一般的社會信任的一個重要表現(xiàn)在于它的理性化交往成分更高。公眾將行政權(quán)委托給政府行使，為的就是期望政府能夠提供維持其利益的公共物品和公共服務，并且預期政府能夠樹立起服務于公眾期望利益的責任感，積極地回應公眾的期待和委托信任。如果政府能夠保護和發(fā)展公眾寄予的利益，利用行政權(quán)力最大化地增進公眾的福利、回報公眾的信任，公眾就必然會繼續(xù)維系對政府的信任。相反，如果政府及其行政人員利用公共權(quán)力謀取私利，或者不能積極有效地回應公眾的需求和愿望，自然就從根本上顛覆了公眾的信任，預期也就無從實現(xiàn)了。這樣，政府或者是侵蝕或喪失了公眾的信任和支持，更嚴重的則是失去自身的合法性。
　　政府信任無疑是一種政治關(guān)系。事實上，公眾絕非鐵板一塊。單純的公眾概念在某種程度上掩蓋了社會階層之間、公民個人之間及其不同利益的巨大差異，伴隨這些差異的是不同公民和不同社會階層之間充滿歧見和沖突的利益要求。在一個日趨多元分化和個人自由的時代，政府試圖滿足所有社會階層和公民的利益的努力已經(jīng)變得異常艱難。由于有限資源的嚴格限制，政府滿足公眾利益要求的情況充滿了不平衡性，即政府在滿足一些社會利益要求的同時不可避免會難以滿足另一些同樣合理的利益要求，以是否滿足自身利益要求來確定是否信任政府也必然形成強烈的反差。因此，社會宏觀層面的政府信任問題實質(zhì)上不能不同具有強烈政治色彩的社會價值資源的配置問題緊密聯(lián)系起來，并因此導致對政府的差異性評價，當政府因為滿足一些社會公眾的利益需求而獲得政府信任的時候，也可能在另一些同樣渴望利益滿足的社會公眾心中產(chǎn)生某種失望和怨憤的情緒，后者往往會因此撤消對政府的信任。因此，當政府制定價值資源的分配方案時，如果必須要為自己的行動方案尋找正當?shù)睦碛?，就不能不考慮到政治支持和政治后果。在這個情況下，就構(gòu)成了一種以利益滿足為條件的信任博弈，即公眾通過增加或撤消政府信任(因而也是政治支持和道德認同)來博取政府對其利益需求的回應或滿足。在民主選舉制度條件下，這種信任的物質(zhì)產(chǎn)出就是能產(chǎn)生實質(zhì)性后果的選票。在這種政府信任關(guān)系博弈的框架中，政治制度的作用是基礎(chǔ)性的。這也意味著從變革制度條件人手，可以重塑政府信任。總之，政府信任作為政治信任中一個重要方面，是政府在社會中獲得廣泛信任氛圍的反映，是一般的社會信任被轉(zhuǎn)換成與政治有關(guān)的信任。
　　
　　二、政府信任的工具性價值及其隱患
　　
　　政府信任可以弱化公共權(quán)力的強制性色彩。在大多數(shù)公共行政關(guān)系中，行政活動主要是對公民的強制或管制。行政權(quán)力始終是以國家機器的強大暴力為后盾的一種強制性權(quán)力。在一個政府與公眾互相對立、缺乏信任的環(huán)境中，行政活動所呈現(xiàn)出的無非是一種由政府及其行政人員施加的暴力強制。但是，在公眾信任政府的條件下，行政權(quán)力已經(jīng)被看作是實現(xiàn)公眾自身利益和公共利益的工具，行政權(quán)的運用不但得到了來自公共利益合法性的支持，甚至還具有了“為我”的色彩，行政權(quán)的強制性也就大大地削弱了。因此，政府信任的心理關(guān)系具有軟化行政權(quán)力強制色彩的作用，而且這種軟化是兩方面的：在政府的一面，行政權(quán)的強制性或許已經(jīng)不需要充分運用就足以達到預期的政策目標；在對政府予以信任的公民或公眾一方，強制性的行政權(quán)力已經(jīng)似乎不再是一種赤裸裸的純粹的暴力強制，而是一種可以理解的“我行不善”應有懲罰，是對合法強制的內(nèi)在認可和接受。
　　政府信任可以減少政府與社會及公民關(guān)系的交易成本。政府與公民之間的關(guān)系、政府與社會之間的關(guān)系是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)和運作的重要方面。這些幾乎涉及到社會生活的每一個領(lǐng)域的復雜關(guān)系，可以被概括為私權(quán)與公權(quán)之間的交易關(guān)系。政府信任作為一種重要的社會資本，可以降低政府與社會及公民關(guān)系之間的交易成本，也可以降低行政成本。試想，在政府與公民或社會存在尖銳沖突和對立的社會中，行動雙方彼此互相敵視、懷疑對方，竭力搜集和處理信息，并通過各種途徑來防范對方的侵害和機會主義，這必然增加社會運作的交易成本。因此，在存在良好的政府信任的社會中，交易成本至少從三個方面得到顯著降低：1．由于得到公眾的信賴和支持，政府制定和執(zhí)行政策的過程減少了討價還價和對立沖突等障礙性因素，避免了強制執(zhí)行的廣泛運用，也降低了其它行政成本；2．公民由于對政府的信任，減少了對政府運作的行為抵制和心理抵觸，從而降低了服從公共管理的成本；3．從更深遠的角度看，政府信任避免了政府與公民的尖銳沖突引發(fā)的社會危機或動蕩，減少了由此造成的對社會穩(wěn)定和社會發(fā)展的巨大損害。
　　政府信任可以提高社會行動體系的行為預期。政府信任的建立是基于公眾對政府行為的歷史經(jīng)驗的判斷和評價之上的。作為對未來政府行動的一種心理期許，政府信任表明一種具有穩(wěn)定預期的社會心態(tài)結(jié)構(gòu)，這是一種對政府和公民的行為演進都具有積極的能動作用的社會資本。政府利用政府信任可以更為順利地推行公共政策，促進公共事業(yè)的發(fā)展，并在具有激烈沖突的情景中減少對立或沖突的發(fā)生。政府信任作為公眾與政府博弈的資源和策略，可以增加公民行動的合法性，也是制約政府行為的心理籌碼。在社會信任良性循環(huán)的情況下，政府與公民都能彼此預見到對方的行為、反應和行動策略，進而提高了社會行動體系的穩(wěn)定預期和穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。此外，在這種穩(wěn)定的心理結(jié)構(gòu)和行動結(jié)構(gòu)中，孕育著政府與公民之間、政府與社會之間的和諧關(guān)系。這一方面能增加行政人員的工作自主性和職業(yè)自豪感，激發(fā)他們的職業(yè)使命和責任意識；另一方面，擁有政府信任的社會公眾不需要時刻徘徊在敵視、懷疑和不信任的消極情感世界中，并因為對政府及其行政人員的善意信任而進一步提升自身的安全感、穩(wěn)定感和幸福感。
　　政府信任有助于建構(gòu)協(xié)同合作的治理結(jié)構(gòu)。面對當代社會普遍的公共治理危機，治理理論提出了合作治理的主張。政府不是萬能的，政府自身的有限性需要得到來自市場組織和公民社會力量的補充。公共治理的發(fā)展越來越需要一個多元主體互動合作、相互支持的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，其中政府、市場組織、第三部門組織和公民都是治理合作的不可或缺的行動者和行動資源。在公共服務理論觀點看來，作為理想類型的網(wǎng)絡互動治理模式的基礎(chǔ)是具有權(quán)利保障的公民和社群組織，其中信任機制作為社會資本的協(xié)調(diào)機制，對于自治和參與治理的成敗具有關(guān)鍵的意義。換言之，現(xiàn)代公共治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展，行動者之間的互動合作，雖然也意味著復雜的博弈，但更離不開相互之間的尊重和信任。如果缺乏基本的政府信任，不能重建各種類型的社群結(jié)構(gòu)，不能發(fā)展積極的地方自治力量，通過社會資本的積累增加治理資源，提高治理的有效性，就難以應對社會面臨的普遍的治理危機。在這個意義上，信任作為一個合作治理的基礎(chǔ)性資源，對于治理發(fā)展具有重要的啟示。這種信任基礎(chǔ)除了包括人與人之間的相互信任之外，最重要的無疑就是公民或公眾與政府之間的信任關(guān)系，并且后者對前者的生成和維系具有重大的影響。正如上面所言，信任是一種應對他人自由的策略，給予政府信任不僅意味著承認政府的自由和能力，減輕政府決策的負擔，而且能開發(fā)和獲得自身的行動能力，增加組建各種類型的社群參與自治的積極性和信心。在這個意義上，信任作為一個合作治理的基礎(chǔ)性資源，對于治理發(fā)展具有重要的啟示，使復雜社會中的民主決策變得更加穩(wěn)健。
　　必須看到，政府信任既具有工具性價值，也存在著諸多消極的隱患。理性的政府信任雖然有助于建構(gòu)公權(quán)與私權(quán)之間的和諧關(guān)系，但公眾對政府的過度信任或盲目信任，也會導致與民主社會的規(guī)范格格不入的諸多弊病。例如，過度的政府信任容易導致公眾對政府的消極觀望、被動等待和聽之任之，不利于形成現(xiàn)代民主所要求的積極有為、主動參與的公民，也無助于公民資格的培育和公民參政能力的發(fā)展。再如，如果缺乏常規(guī)而有效的權(quán)力監(jiān)督機制，公眾對政府的信任很容易為政府濫用權(quán)力和官員腐敗提供機會。還有，政府信任是一種脆弱的社會心理資源，需要得到精心的管理，并需要將其用于督促和激勵政府的奮發(fā)有為，推動行政人員積極服務于公民和社會，政府信任一旦被濫用或被破壞，就很難復原、再生或發(fā)育。此外，必須指出，現(xiàn)代憲政和法治所需要的制度安排，是建立在對公共權(quán)力和政府官員們的嚴密防范之上的，其背后是對人類邪惡本性或本能保持高度警惕的“幽暗意識”，質(zhì)言之，就是一種懷疑和不信任的精神。因此，當我們倡言政府信任的積極價值時必須注意到，“不信任”的制度設(shè)計和制度安排恰恰是建構(gòu)政府信任的必由之路，只有通過制度創(chuàng)新，發(fā)展和完善我國的社會主義民主和法治制度，才能形成政府信任滋生和發(fā)展的有利土壤。
　　
　　三、政府信任的主要實現(xiàn)途徑
　　
　　研究政府信任問題的主旨在于，通過分析政府行動的優(yōu)劣利弊來反思現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)，并通過制度設(shè)計和制度安排來重構(gòu)政府與公民之間的和諧關(guān)系。這種制度革新表面上和政府與公民或公眾的關(guān)系有關(guān)，實質(zhì)上則是建立在特定社會的政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境上的整體制度結(jié)構(gòu)中的一種特殊關(guān)系，其核心是處理代表私權(quán)的個人與代表公共權(quán)力的政府之間的關(guān)系，是一個各方面因素共同影響和綜合作用的結(jié)果。因此，從深廣的社會層面來理解政府運作，并通過持續(xù)的制度創(chuàng)新實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型、改善政府治理的成效、創(chuàng)造公共價值，對于增進政府的合法性、提高政府的治理能力、促進社會發(fā)展，進而提高政府信任、建構(gòu)政府與公民或公眾之間的和諧互動關(guān)系等，都具有至關(guān)重要的意義。
　　(一)堅持以人為本，倡導社會公平，建設(shè)服務型政府。在傳統(tǒng)政府的行政模式中，統(tǒng)治權(quán)處于政府行動的中心位置，政府與公民之間的關(guān)系是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，也是一種不對等的關(guān)系。在這種關(guān)系中，政府對公民的首要意識不是尊重而是統(tǒng)馭，不是服務而是控制，其背后的深層心理態(tài)度是彼此之間的不信任、抵制和防御。公眾當然不會給予一個高高在上的統(tǒng)治自己的機構(gòu)以信任，只有建立一個服務型的政府才能建構(gòu)起民眾對政府的基本信任。這就意味著，公民權(quán)利將被置于整個社會的中心位置，政府權(quán)力的運作不再是以統(tǒng)治為中心，而是以服務為中心。政府的落腳點和出發(fā)點是公民和公民的需要，公民本位成為指導政府行動的核心價值。政府行動的目的是回應并滿足社會和公眾的需求，實現(xiàn)人的自由和全面發(fā)展。在技術(shù)層面上，政府應當將公眾視為顧客，堅持顧客導向，通過各種途徑調(diào)查、傾聽顧客的意見，通過多種方式提供多樣化和個性化的服務，建立服務的質(zhì)量標準，規(guī)范服務流程，保障服務品質(zhì)，最終實現(xiàn)改善公共服務質(zhì)量的目的，從而塑造出一個具有親和力的政府形象。與統(tǒng)治行政的理念相反，政府與公民之間不再是敵意、懷疑和對立，而是彼此之間的善意、關(guān)懷和諒解。只有當政府真心服務于公眾的時候，公眾才會相信政府、支持政府，才會形成對政府的信任。
　　(二)轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府能力，改善治理成效，建設(shè)效能政府。一個軟弱無能的政府就像一個軟弱無能的人一樣，是不可能為自己贏得尊重和敬意的，政府必須依靠自己有效率和有能力的形象來獲得公眾的信賴和支持?，F(xiàn)代政府面臨著龐雜而艱巨的治理任務，只有一個具有效能的政府才能具備解決問題的力量，才有資格值得公眾信任，并給予公眾以信心。特別是在社會危機或公共危機的敏感時期，政府的效能不僅是解決問題的關(guān)鍵，也是能否獲得公眾信任的先決條件。因此，建設(shè)一個精干高效的政府不僅對于社會發(fā)展本身至關(guān)重要，同時對于建構(gòu)政府信任也是必不可少的。政府不是一個全知全能的組織，而只具有有限的理性、有限的權(quán)力和有限的能力。效率是行政權(quán)的生命，能力是政府生產(chǎn)力的源泉?！叭苄驼币驗椴豢赡艹袚闹卫砣蝿斩鴮е聡乐氐谋撞。坏拐旧硐萑敫F于應付的尷尬困境，也因此在很大程度上喪失民眾的信任和期望。建設(shè)效能政府要求政府必須改革，轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)，“有所為有所不為”，提高行政人員的素質(zhì)、行政能力、工作效率和政府治理的有效性，促進社會的發(fā)展和進步，改善民眾的生活質(zhì)量，提升老百姓的幸福感受。只有這樣的政府才能獲得公眾發(fā)自內(nèi)心的支持和信任。
　　(三)依法行政，懲罰腐敗和瀆職行為，規(guī)范公共權(quán)力，建設(shè)法治政府。政府及其行政人員作為法律的執(zhí)行者，具有維護憲法和法律權(quán)威的義務。政府及其行政人員的公信力不僅在于他們對法律法規(guī)的良好理解和嚴格執(zhí)行，更在于他們自己是否嚴格遵守法律法規(guī)。法治作為現(xiàn)代社會的一個核心價值是一整套的“游戲規(guī)則”，它首先不是強調(diào)政府要維護和執(zhí)行法律，也不是要求公眾遵守法律、把法律當成管理公眾的工具，而是強調(diào)政府本身要服從法律和受到法律的制約，用法律法規(guī)來規(guī)范公共權(quán)力的行使。法治的基本要義在于，公共權(quán)力本身必須嚴格受制于法律所確立的限制，從而保證權(quán)力的正當行使，防范權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用。因此，法治政府通過明確政府及其行政人員自身行動規(guī)范來建立公眾對政府的信任。在這個意義上，依法行政，防范權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用，規(guī)范公共權(quán)力，對于樹立公眾對政府的信心是至關(guān)重要的。相反，如果政府中腐敗泛濫，公共權(quán)力成了被用于謀求行政人員私利的工具，作為社會公共權(quán)力代表的政府也就必然異化為公共利益的敵人，行政人員也不再是為人民服務的忠實的“公仆”了，政府的形象必將蕩然無存，而只留給社會公眾一個貪污腐敗、橫行不法的惡劣形象。對于這樣的政府及其行政人員，公眾當然是不可能給予他們以信任的。在這個角度上，對于一個存在著腐敗的政府而言，獲得公眾信任的一個基本條件就是厲行法治，建設(shè)一個廉潔的政府，特別是要規(guī)范行政行為，大力懲治腐敗，純潔行政人員隊伍，凈化行政空氣，為公眾和社會樹立一個可信賴的形象。
　　(四)強化行政責任，提升行政道德和行政倫理，建設(shè)責任政府。責任政府是現(xiàn)代民主政治的基本理念，也是法治規(guī)范的內(nèi)在要求。一個負責任的政府必然是一個公眾信賴的政府，其邏輯在于：作為社會治理和集體行動機制的政府公共行政體系承擔起相應的角色和功能，積極回應社會和公眾的需求并為其錯誤或失誤擔當責任，因而能夠維持基本的、合理的預期并在此基礎(chǔ)上建立起信任關(guān)系。從宏觀層面講，責任政府具有合理的職能范圍，承擔起社會公共治理的全面責任，履行提供社會發(fā)展和人民生活所必不可少的公共物品和公共服務的責任，保證社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；從微觀層面講，任何依法設(shè)立的政府機構(gòu)及其行政人員，都必須承擔或履行與其法定權(quán)力相一致的法定責任，包括政治責任、法律責任、行政責任和道德責任等，做到權(quán)責對應、權(quán)責對等，實現(xiàn)權(quán)力與責任之間的合理平衡。尤為關(guān)鍵的是，政府及其行政人員必須為其錯誤或失誤的行動承擔責任，接受制裁或懲罰，向公眾道歉，請求公眾的寬容和諒解。為此必須做好兩個方面的工作：其一，也是最根本的，就是改良規(guī)范、監(jiān)督和制約行政權(quán)力的制度結(jié)構(gòu)，包括行政制度的設(shè)計、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等；其二，絕非不重要的，就是提升行政人員的倫理道德水平，通過強化行政人員正確的價值取向和道德信念，從內(nèi)心鑄就起抵御權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用的心理防線。前者從制度可靠性上確立公眾對政府運作的信任，后者則從行政人員自身的素質(zhì)上強化和鞏固民眾對政府的信任。EN3tAgHiNWQHjuDxXiAa6Wi/ArsaH5h/U+DVMO8tDMU=
　　(五)開放行政信息，推行政務公開，建設(shè)開放政府。政府官僚制最重要的精神氣質(zhì)之一就是信息保密，不法的利益往往借助信息保密的“黑幕”而得以暗渡陳倉。事實上，在“黑箱操作”的政策過程和政府過程，即便其本身是公平和公正的，也難免授人以偏私、不公和腐敗的口實。因此，政府獲得公眾信任的一個重要條件是，政府本身必須是開放的政府、透明的政府、陽光的政府。所以說，公共行政非但應該是公平的、公正的，而且必須以公開的方式實現(xiàn)其公平和公正。政府不僅要正確地做正確的事情，而且必須以公眾信賴的公開的方式去做事。在公民權(quán)利膨脹的時代，知情權(quán)作為公民的一項基本權(quán)利，也受到了越來越多的重視，這增加了要求政務公開的壓力。在公民權(quán)利的邏輯下推行政務公開，不僅是現(xiàn)代政府的分內(nèi)責任，也是政府服務于社會公眾的一個必要途徑。開放行政信息，推行政務公開，表明了政府的無私、公平和公正，也可以表明政府接受監(jiān)督的誠意。通過開放信息，政府誠懇地接受社會各方面的監(jiān)督和批評，有助于提高信息利用的效率、促進社會發(fā)展，也能提高公共政策的質(zhì)量，減少決策失誤和決策失敗。在社會心理層面上，只有公開的政府過程和政策過程，才能祛除“黑箱操作”帶來的猜疑、嫉妒、敵意和對立，為政府與公眾之間建立信任和善意的關(guān)系提供基本條件。
　　(六)提高公共參與的廣度和深度，建設(shè)參與型政府。信息開放和政務公開，當然有助于人們更好地了解政府。但這是遠遠不夠的，人們不但有權(quán)利了解管理自己vbgB09obTeaM1qG5Apr0CLGpUOislNlTdF8wFs/eIXQ=的政府，更有權(quán)利參與到公共政策過程中去，影響那些涉及自身利益的政策過程。人最信任的只能是自己，人對于自己的事情才會予以充分的信任，所以參與的政府才談得上是公眾自己的政府，允許人們參與的政策才能獲得更多的公眾信賴。公眾參與的重大價值之一就是能夠增進公眾對政府的信任：因為政策本身是自己參與的結(jié)果，包含了不同程度的自身意志和自我利益。在這個角度上，政府公共行政活動已經(jīng)不是一個與自己毫不相關(guān)的異己的事物，而是個人內(nèi)在要求和愿望的一部分，所以必然有助于維系和增進對政府的信任。因此，培育民主的理念，提高公共參與的廣度和深度，讓公眾更好地參與到公共政策過程中來，建設(shè)一個參與型的政府，同樣是建立政府信任的重要途徑之一。相反，在政府單方面行動的行政活動中，政府單獨地、高高在上地制定并執(zhí)行決策，公眾僅僅是一個被動的、消極的行政客體，公眾就會形成對政府及其行政人員的冷漠、疏遠和懷疑，政府信任就不可能建立起來。
　　收稿日期：2006—10-20
　　作者簡介：王 強(1971一)，男，甘肅武威人，內(nèi)蒙古民族大學政法與歷史學院講師，博士；內(nèi)蒙古通遼
　　韓志明(1977一)，男，湖南永州人，浙江大學法學院講師，博士；杭州 3100