不可放行地方公債

有報(bào)道稱，一份由財(cái)政部牽頭起草的有關(guān)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的方案，已多方征求過(guò)意見，并提交到國(guó)務(wù)院等待批復(fù)。與此同時(shí)，財(cái)政部也已在預(yù)算司下新設(shè)立了地方政府性債務(wù)管理處，專門負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理，人員已初步到位。有媒體稱，這表明，中央政府可能允許省級(jí)地方政府發(fā)行公債。

當(dāng)然，由于信息披露很少，目前財(cái)政部門的措施究竟意味著什么，無(wú)人知曉。目前的《預(yù)算法》明確規(guī)定，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。但事實(shí)上，各地各級(jí)政府都背負(fù)著大量事實(shí)上的債務(wù)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查顯示，到目前，各級(jí)地方政府債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬(wàn)元。因而，加強(qiáng)地方債務(wù)管理也許確實(shí)只是對(duì)這些法律之外產(chǎn)生的財(cái)務(wù)進(jìn)行管理而已。

假如目前擬議中的政策確實(shí)是要賦予地方政府、主要是省政府以發(fā)行政府債務(wù)的權(quán)力，那么，目前的決策程序就存在重大問題。放行地方公債，首先需要修訂《預(yù)算法》的相關(guān)條文。這也就意味著，是否允許地方政府發(fā)行債務(wù)，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定的，決不是財(cái)政部門就可以自行決定的事情。事實(shí)上，允許地方政府發(fā)行債務(wù)一事的重要性，也要求全國(guó)人大作出決定。

首先，政府如何獲得收入，這是一個(gè)憲法性問題，而不是一個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)政問題。允許地方政府發(fā)行債務(wù)，等于從根本上改變了地方政府的收入結(jié)構(gòu)，不論地方政府發(fā)行債務(wù)的規(guī)模有多大，其獲得收入的性質(zhì)已發(fā)生變化。如此重大的問題，焉能輕率決定?

其次，政府究竟是量入為出，按照當(dāng)期稅收收入安排支出，還是借用未來(lái)的收入用于當(dāng)下的福利，同樣是一個(gè)憲法問題。這涉及代際公正問題，也即，未來(lái)的納稅人憑什么要為當(dāng)期的政府之支出埋單?如何從程序上解決這一問題?相關(guān)部門應(yīng)在這方面的制度設(shè)計(jì)上加強(qiáng)。

最后，也是最重要的一點(diǎn)，發(fā)行債務(wù)要求極其嚴(yán)格的財(cái)政控制機(jī)制。這里所說(shuō)的不是中央政府對(duì)地方政府發(fā)行債務(wù)規(guī)模的限制，而是地方的納稅人對(duì)地方政府債務(wù)的控制。如果沒有建立其相應(yīng)的政治、財(cái)政控制機(jī)制，如何監(jiān)管地方政府的發(fā)債權(quán)力，若隨意借債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)大幅度上升，乃至到不可控制的地步?；蛘邔⒔鑱?lái)的債務(wù)隨意支出，用到錯(cuò)誤的地方，而無(wú)益于公眾福利，未來(lái)的民眾不愿為其埋單。

總之，按照目前的決策程序，沒有經(jīng)過(guò)全國(guó)人大的深思熟慮，允許地方政府發(fā)行債務(wù)是輕率的。在地方政府的財(cái)政民主決策制度尚未建立起來(lái)之前，即允許地方政府發(fā)行債務(wù)，同樣是不恰當(dāng)?shù)摹Ｔ谥贫葪l件不具備的情況下，如果貿(mào)然放行地方政府債務(wù)，必然導(dǎo)致嚴(yán)重的財(cái)政與政治問題。

有人以為，目前宏觀經(jīng)濟(jì)趨于疲軟，尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)冷清，地方政府的土地財(cái)政收入大幅度下降，地方財(cái)政驟然吃緊。在這種情況下，只有允許地方政府發(fā)行債務(wù)，地方政府才能夠有錢可花。問題是，借債是要還錢的，既然現(xiàn)在地方政府的財(cái)源萎縮，那么，誰(shuí)又能保證地方政府未來(lái)的收入會(huì)看漲?地方政府還不了錢，中央政府是否準(zhǔn)備為其埋單?

在當(dāng)下制度環(huán)境下，解決地方政府無(wú)錢可花的問題，正當(dāng)?shù)耐緩接卸?。第一，調(diào)整中央政府與地方政府的收入分配格局。目前中央政府在整個(gè)財(cái)政收入中所占比重很高，民眾所需要的大多數(shù)公共品卻由地方政府供應(yīng)。

對(duì)這一稅收分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，既可救地方政府之急，也可優(yōu)化財(cái)政體制。財(cái)政的一項(xiàng)基本原則是，把稅款更多地留在最接近人民的政府層級(jí)。高層級(jí)政府更多地只是進(jìn)行一些最為必要的轉(zhuǎn)移支付，而不應(yīng)試圖直接提供公共品。

解決地方政府財(cái)政緊張的第二個(gè)出路是地方政府改變其行為模式。中國(guó)各級(jí)政府已經(jīng)習(xí)慣了一個(gè)征收大量稅款、大手大腳搞建設(shè)。民眾的稅負(fù)不斷提高，政府的開支規(guī)模則越來(lái)越龐大。政府用這些稅款進(jìn)行了大量建設(shè)，然而，那些面子工程、政績(jī)工程究竟在多大程度上增進(jìn)了民眾的福利?政府無(wú)錢，正好可以變成一種壓力，迫使其改變財(cái)政、政治模式，收縮過(guò)于龐大的建設(shè)規(guī)模，轉(zhuǎn)而專注于政府的核心職能，恰當(dāng)職能。

總之，當(dāng)此經(jīng)濟(jì)前景不甚明朗之際，各級(jí)政府要做的是轉(zhuǎn)變執(zhí)政心態(tài)，進(jìn)行必要的制度變革，對(duì)既有的收入結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。匆忙尋找新的財(cái)源，只會(huì)制造出新的經(jīng)濟(jì)乃至政治問題。