熊培云

我們能否建立一個可以實現(xiàn)社會分紅的政府，國家倫理的革新怎樣進行，決定了樸素?zé)o華的“五有之鄉(xiāng)”(學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)和住有所居)的理想，是否會淪為“烏有之鄉(xiāng)”。

上海市政協(xié)委員邢普在2008年兩會上正式提出：全國人民每人發(fā)放1000元以分享財政收入高增長。在這個更多是強調(diào)納稅義務(wù)而非納稅權(quán)利的時代，人們似乎習(xí)慣于政府“取之于民”，邢普委員建議政府“還錢”，難免給人一種“不嚴(yán)肅”的印象。

盡管提案看似異想天開，但不得不承認(rèn)，無論其結(jié)果如何，“給每個人發(fā)放1000元”的提出便已經(jīng)是一次觀念的勝出。而寫，在這個建議背后的更是沉重的時代之間，即我們能否建立一個可以實現(xiàn)社會分紅的政府，以及需要一場怎樣的國家倫理的革新。

社會分紅：阿拉斯加的光榮與夢想

許多中國人在年底都希望能夠在雇主那里領(lǐng)到紅包，或者自食其力在股市(市場)撿到一個紅包，直接從政府那里拿到一個紅包，幾乎聞所未聞。有些情景卻是時?？梢姷?。比如有些困難戶會有機會緊捧有攝像機尾隨的領(lǐng)導(dǎo)的“紅包”，但那些“紅包”更像是救濟，顯然與真正的社會分紅大異其趣。

今日世界，與其說“找政府分紅”是天方夜譚，不如說是國際慣例。不久前，新加坡政府公布了“政府盈余全民分享計劃”，仿照企業(yè)將盈余回饋給股東的方法，給國民發(fā)了一個相當(dāng)于43億人民幣的大“紅包”。中國香港特區(qū)政府緊隨其后，因為巨額財政盈余準(zhǔn)備退稅400億港元，退稅率高達(dá)75％。此前為了刺激美國經(jīng)濟，布什政府提出了1450億美元的減稅計劃。

“社會分紅”是1977年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主、英國經(jīng)濟學(xué)家詹姆斯·米德于1938年首先提出的。早在1936年，米德在《經(jīng)濟分析與政策導(dǎo)論》一書中已提出“社會分紅”的構(gòu)想。在米德看來：“國家將從投入社會化企業(yè)的資本和土地獲得利潤。它可以將利潤的一部分作為社會分紅分給消費者，將另一部分作為對社會化企業(yè)的再投資”。兩年后，米德在《消費者信貸和失業(yè)》一書中進一步明確將直接分給每個公民的“社會分紅”作為“反周期”的政策工具，還能起到在經(jīng)濟蕭條時期的擴大消費的作用。

這方面，人們耳熟能詳最有典型性和啟發(fā)性的個案莫過于來自美國阿拉斯加州的實踐。1968年普拉德霍灣發(fā)現(xiàn)了豐富的石油和天然氣資源。由于普拉德霍灣的土地屬于阿拉斯加州州政府所有，次年9月州政府通過油田的租賃獲得9億美元的收入。為了避免這筆巨大的公共財富被花光，阿拉斯加州長哈蒙德提出用這筆錢建立永久基金以造福阿拉斯加的后人。這就是后來由阿拉斯加州議會通過了“哈蒙德方案”的緣起。由于阿拉斯加州永久基金設(shè)立，1982年秋冬兩季阿拉斯加州40多萬居民每人收到了第一張價值1000美元支票的社會分紅。在道瓊斯指數(shù)最高的2000年，每個阿拉斯加州公民收到了近2000美元的分紅。

如今，社會分紅理論在中國已經(jīng)為越來越多的人了解和接受。除了清華大學(xué)教授崔之元等學(xué)者在學(xué)理層面倡導(dǎo)組建“中國人民永久信托基金”外，2007年全國“兩會”期間亦有政協(xié)委員提出相關(guān)提案，建議劃撥部分國有企業(yè)利潤組建相關(guān)永久基金，使人人都可以分享“社會分紅”，擁有美國阿拉斯加人一般的光榮與夢想。

從政府分紅到社會分紅

2007年8月30日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署試行國有資本經(jīng)營預(yù)算工作，會議決定從2007年開始在中央本級試行國有資本經(jīng)營預(yù)算，即政府作為股東，對國有企業(yè)的利潤提取分紅和進行再分配，這意味著長達(dá)13年之久的國企只上繳稅收不上繳紅利的時代從此一去不復(fù)返。

此前一年的2月10日，世界銀行發(fā)布了一份建議中國大型國有企業(yè)向政府支付紅利的報告。該報告認(rèn)為中國國有企業(yè)的利潤和改制收入屬于公共收人，應(yīng)當(dāng)向國家分紅，上繳財政部，有關(guān)紅利支出的決定應(yīng)該納入統(tǒng)一預(yù)算，由全國人大批準(zhǔn)。

眾所周知，自1994年以來，中國數(shù)目龐大的國有工業(yè)企業(yè)，包括一些處于壟斷行業(yè)擁有高額利潤的企業(yè)，從未向財政部、國資委還有其他任何中央政府部門分過紅。然而，一個不可否認(rèn)的事實是，在過去若干年里，國家不僅承擔(dān)了一些企業(yè)重組的大部分成本，而且已經(jīng)接手了諸如學(xué)校和醫(yī)院等原屬國企的社會職能，而且國家在職工失業(yè)和提前退休等相關(guān)的成本方面還擔(dān)負(fù)了主要的責(zé)任。與此過去窮困潦倒、無紅可分的光景形成鮮明對照的是，據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2006年，全國國有企業(yè)實現(xiàn)利潤1.1萬億元，其中中央企業(yè)實現(xiàn)利潤達(dá)7700億元。據(jù)財政部研究機構(gòu)估算，2007年中央企業(yè)的收益將超過8000億元；如果加上地方國有企業(yè)利潤，規(guī)模將超過1.27萬億元。

談到國企為什么向政府分紅，世行報告認(rèn)為至少可以解決兩個問題。一方面，國有企業(yè)向政府分紅也有利于改善教育和醫(yī)療等關(guān)鍵性資源的配置。根據(jù)世界銀行的研究，如果將中國國有企業(yè)50％的利潤納入財政預(yù)算并分配給教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，政府對教育和醫(yī)療衛(wèi)生的支出將增加85％。另一方面，對發(fā)展中的中國經(jīng)濟而言，過度利用留存利潤進行產(chǎn)業(yè)擴張構(gòu)成了不利因素。企業(yè)內(nèi)部的資本配置無法像從金融部門獲得融資那樣受到嚴(yán)格的審核監(jiān)督，很可能影響投資效率。而缺乏審核可能導(dǎo)致順周期投資，使經(jīng)濟更易出現(xiàn)大起大落。這方面給人們留下最深印象的莫過于三九集團。由于醫(yī)藥、汽車、食品等八大產(chǎn)業(yè)盲目擴張，該集團銀行欠款已經(jīng)從2003年底的98億元增至2005年的約107億元。

顯而易見，這里的政府分紅的最后歸宿依舊是社會分紅，因為國企的出資人以及改革成本的真正擔(dān)負(fù)者既不是通過觀念締結(jié)的國家，也不是納稅人供養(yǎng)的政府，而是每一位具體的國民、勞動者。換句話說，如果政府追逐分紅而不將這些紅利以各種形式歸還社會，那么這種分紅便可能失去意義。

令人回味的是世界銀行關(guān)于國企盲目擴張的風(fēng)險評估。值得追問的是，那些體現(xiàn)在國企方面的種種盲目擴張與剛愎自用是否同樣適用于政府?當(dāng)政府通過各種渠道聚斂超量的社會財富，它是否會累積同樣深不可測的風(fēng)險，甚至使國家“三九化”?

倘使能意識到這些潛在的危機，就不難發(fā)現(xiàn)，藏富于民或還富于民的意義并不僅僅體現(xiàn)于經(jīng)濟層面，更體現(xiàn)于政治層面，即財富的分散效應(yīng)將大大降低了政府在財富與權(quán)力高位中的運行風(fēng)險。事實上，“小政府、大社會”這也是改革開放之初中國政府追逐的目標(biāo)。遺憾的是，自1994年分稅制改革之后，政府規(guī)模再度急劇膨脹。

“三九化”：中國政府有多大?

著名學(xué)者陳志武在《政府有多大?》中這樣寫道：2007年中國財政稅收相當(dāng)于3.7億城鎮(zhèn)居民的可支配收入、12.3億農(nóng)民的純收入。也就是說，政府一年花的錢等于3.7億個城鎮(zhèn)居民、12.3億農(nóng)民一年可以花的錢。

這位耶魯大學(xué)教授對中美兩國財富在民間和政府之間的分享結(jié)構(gòu)進行了對比：在美國資產(chǎn)基本都在民間個人和家庭手中，美國政府基本沒有生產(chǎn)性資產(chǎn)，即使土地也只是少量。與此相反，在中國超過76％的資產(chǎn)由政府擁有，民間只有不到1／4的資產(chǎn)?！罢驗橹袊嗟氖杖牒唾Y產(chǎn)財富掌握在政府手中，而不是將更多收入、更多資產(chǎn)由私人去消費、去投資，使跟民生貼近的服務(wù)業(yè)難以發(fā)展?！?/p>

政府為什么“越做越大”?政府權(quán)力未受到有效約束無疑是主因。除此之外，至少還有兩個觀念上的誤區(qū)。其一是“國富先于民強”。由于事事“以國家為重”，而政府又是國家的“代理人”，所以政府與民爭利不但不可避免，而且具有某種正當(dāng)性。顯然，這一傾向不僅體現(xiàn)在國家對某些領(lǐng)域的壟斷，同樣體現(xiàn)在一些具體的公共政策上。近年來，政府出臺了許多調(diào)控政策，不樂見的是，許多政策收效不盡人意之余，卻讓政府機構(gòu)盡得好處。比如幾年間名義上為了控制房價而對5年內(nèi)二手房收取的5％的營業(yè)稅，不但沒有從根本上扭轉(zhuǎn)房價突飛猛進地上升，反而因為這一進一出的稅收使房價變相上漲一成。同樣，“為股市降溫”而上調(diào)印花稅使2007年印花稅超過2000億元，較2006年增長了10倍。從成交額和稅率算更超過了過去16年的總和?！肮芾砭褪鞘召M”如今變成了“調(diào)控就是增加社會成本”。這種既能“偷懶”又能盡得好處的調(diào)控，其所損害的必然是社會財富的增長和正在形成中的資本市場。

這種曖昧同樣體現(xiàn)于“監(jiān)護人政府”這一角色上。和“守夜人政府”不同的是，“監(jiān)護人政府”在保衛(wèi)和協(xié)調(diào)社會的同時，更認(rèn)為自己較社會更會花錢，有耳光遠(yuǎn)大。在這樣的“大政府，小社會”時代，社會就像是長不大的孩子一樣必須將自己盡可能多的勞動所得或者財富壓歲錢般通過各種渠道上交給國家(政府)，由國家(政府)統(tǒng)一保管和支配。顯然，在這里，政府多多益善地掌管錢財并非只是因為“貪婪”，同樣源于某種“監(jiān)護邏輯”，即政府自信能夠代替民眾花錢，而且花得更好。然而，人性的常識卻告訴我們，每個人只有在花自己的錢的時候才更注重收益，更精打細(xì)算。當(dāng)然，這里所謂的“錢”，并不只是貨幣，同樣包括土地、審美以及公民應(yīng)有的其他權(quán)益。

“發(fā)放1000元錢”式的社會分紅究竟有著怎樣的時代內(nèi)涵?不難發(fā)現(xiàn)，這里的“發(fā)放”實為“返還”，因為相較于國家或者政府而言，每一個具體的、有血有肉有力氣的國民才是社會價值的真正創(chuàng)造者?；仡?0年的改革沉浮，中國改革的一個大脈絡(luò)就在于將原本屬于民眾的還給民眾。這是一個未竟的價值回歸之旅，是在政治上還權(quán)于民和經(jīng)濟上還利于民的風(fēng)雨歷程。而中國改革的成敗得失，最終仍在于社會是否獲得這一關(guān)鍵性成長。有鑒于此，這“1000元”更像是一種象征。它不僅代表了國企的部分紅利、屬于農(nóng)民的土地、適時返還的稅費，更代表了一種遲到卻不失樸素的公正以及一種全新的國家倫理。

“五有之鄉(xiāng)”的國家倫理

沒有面向社會的分紅，不將國民視為股東，國企只能說是浪得虛名。任何標(biāo)榜執(zhí)政為民的政府，同樣不能相信掌握在自己手里的錢越多越光榮。

相信許多人都看過一則比較中美兩國市長的故事：中國市長敢請美國市長來中國，為其報銷來去一切費用；而美國市長說他沒有錢請中國市長去美國，因為他花的都是納稅人的錢。同樣是嫖娼，有些中國官員會“開發(fā)票”，而不久前陷入嫖娼丑聞的德國市長，卻因為入不敷出不得不在妓女那里抵押自己的電腦。

每年兩會召開之際，網(wǎng)上網(wǎng)下，都會有許多期許。和往年一樣，有關(guān)教育、醫(yī)療、社保，房價、物價等民生問題在2008年繼續(xù)成為眾人矚目的焦點，人們期待有更多民生利好從兩會中傳出。殷殷希望，誠所謂“民生尚未成功，兩會仍須努力。”沒有人奢望所有問題都會在兩會上徹底解決，但不可否認(rèn)，正是這一份份熱忱的期許編織的民意，成為兩會向上的力量之源。

2008年3月5日，溫家寶總理在十一屆全國人大一次會議上所作的《政府工作報告》，一如既往強調(diào)民生政治。就在此前一天，《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》公布。民生政治與現(xiàn)代行政之所以相繼被著重提出，并且一起指向2020年，正是因為民生與現(xiàn)代行政密不可分。

應(yīng)該看到，盡管在談到民生問題時人們多寄望于政府有所擔(dān)當(dāng)，但這并不意味著解決民生問題事事都要仰仗政府的親力親為，因為社會更應(yīng)有大作為，更應(yīng)成為推動時代變遷的主角。現(xiàn)代政治理論認(rèn)為，一個有希望的社會里政府當(dāng)追求“責(zé)大權(quán)小”。所謂“責(zé)大”，從本質(zhì)上說，就是為實現(xiàn)社會公平正義，政府必須擔(dān)起更多的民生責(zé)任，讓那些生活于底層者不因時代遷延而被拋棄，即使是最窮的人也能夠享受醫(yī)療、教育和住房等基本權(quán)利；所謂“權(quán)小”，就是政府應(yīng)該謙卑地使用手中的權(quán)力，而且充分放權(quán)，使社會有盡可能多的自由去創(chuàng)造財富和享受生活，讓個人和家庭有機會通過獨立或者合群的奮斗直接改善自己的民生狀況，并間接從整體上促進全社會民生的改善。關(guān)于這一點，中國社會在30年改革開放中所獲得的成長已是明證。

上世紀(jì)80年代，崔健的《一無所有》唱出了一個時代的心聲。如今的中國人已經(jīng)從整體上告別了貧窮，而社會也在不斷的分化與裂變中重組意義。自中共十六屆六中全會提出“和諧社會”目標(biāo)后，十七大報告將“民生”具體概括為讓全體國民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)和住有所居”。而這五個“有所”因被概括為“五有之鄉(xiāng)”而為人們寄以厚望。

無疑，改革開放30年也是中國重建國家倫理的30年。走過風(fēng)雨征程，人們漸漸達(dá)成的共識是，為建立一個公正、開放、文明、富庶的社會，必須在政治建設(shè)方面還權(quán)于民，使一切權(quán)力在陽光下運行；在經(jīng)濟建設(shè)方面還富于民，政府不再身兼“二員”(運動員，裁判員)、與民爭利；在社會建設(shè)方面允許社會成員充分自治和自組織，視社會組織為政府組織的必要救濟；在文化建設(shè)方面賦予社會充分的創(chuàng)造自由。唯其如此，今世紀(jì)樸素?zé)o華的“五有之鄉(xiāng)”的理想才不至于淪為“烏有之鄉(xiāng)”。