國外專家：救災(zāi)要急　重建要慢

胡以志

國際知名的災(zāi)后重建專家愛德華·布萊克利教授，曾領(lǐng)導(dǎo)1989年舊金山地區(qū)的地震和火災(zāi)災(zāi)后重建，并參與紐約

“9·11”之后的重建。

2004年他擔(dān)任悉尼大學(xué)規(guī)劃研究中心主任，同時任悉尼市長顧問和悉尼大都市戰(zhàn)略規(guī)劃委員會主任。美國2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害后，新奧爾良市長在全球范圍邀請災(zāi)后重建方面的專家和學(xué)者商討對策，并聘請布萊克利教授擔(dān)任新奧爾良重建辦公室執(zhí)行主任，負(fù)責(zé)制訂整個城市的災(zāi)后重建計劃。

驚聞中國汶川發(fā)生大地震，布萊克利教授非常關(guān)心，愿意就新奧爾良的重建經(jīng)驗對汶川災(zāi)后重建提供一些建議。他表示，由于災(zāi)情仍在持續(xù)中，一些具體資料和數(shù)據(jù)還沒有辦法得到，這些建議只有原則性指導(dǎo)意義。

政府統(tǒng)籌全社會力量參與

汶川災(zāi)后重建的最大挑戰(zhàn)是治理(governance)，不是技術(shù)。這個治理不是單純的政府管理(government)，應(yīng)該包括企業(yè)、社區(qū)、受災(zāi)群眾和非政府組織等民間力量的參與。

面對如此災(zāi)難，而且災(zāi)難的影響將是長期的——包括物質(zhì)和精神的影響——只有政府和民間力量結(jié)成聯(lián)盟才能應(yīng)對。政府起組織樞紐作用，統(tǒng)籌全社會力量的參與，特別是私人企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織和民間社會組織的參與。

卡特里娜颶風(fēng)后，美國聯(lián)邦緊急救援署(FEMA)直接指導(dǎo)救援并負(fù)責(zé)提供聯(lián)邦政府救災(zāi)和重建資金。路易斯安那州迅速成立路易斯安那州重建署(LRA)負(fù)責(zé)災(zāi)后重建，重點包括土地功能、公共交通、文化和教育設(shè)施、醫(yī)療保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府效能等方面。

LRA同時協(xié)調(diào)地方政府重建計劃，也為民間基金會和非政府組織的參與提供支持。

救災(zāi)要急 重建要慢

災(zāi)害資料的收集、整理和共享是制訂有效重建計劃的關(guān)鍵。救災(zāi)要急，重建要慢。新奧爾良市的整體重建規(guī)劃方案到2007年4月才批準(zhǔn)通過，距離災(zāi)害發(fā)生已經(jīng)20個月?；ㄈ绱碎L的時間制訂重建方案，就是為了確保方案的科學(xué)性，確保不再重蹈覆轍。

汶川災(zāi)后有大量數(shù)據(jù)需要收集，包括人口、住房、就業(yè)、地質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、文化設(shè)施和環(huán)境評估等。除傷亡和損失數(shù)據(jù)收集之外，鑒于災(zāi)害發(fā)生在夏季，很多災(zāi)害發(fā)生地靠近河流等水源，最重要的是進(jìn)行衛(wèi)生和環(huán)境評估和監(jiān)測。

這些數(shù)據(jù)應(yīng)由中央政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，并全球共享，為本次災(zāi)害和類似災(zāi)害提供分析依據(jù)。建議在全球范圍內(nèi)尋求專業(yè)支持，邀請國內(nèi)或者國外多方顧問力量參與，提供獨立科學(xué)的重建規(guī)劃依據(jù)。

首先重建心靈家園

受災(zāi)群眾的心理治療和重建信心是重建規(guī)劃的首要任務(wù)。新奧爾良重建計劃的第一條就是繼續(xù)提供心理治療和社區(qū)咨詢服務(wù)。

重建家園首先要重建心靈家園。短期心理輔導(dǎo)干預(yù)只是暫時性的，長期的心理治療需要多方力量參與，提供綜合解決方案。在這方面，應(yīng)該主要發(fā)揮地方政府、非政府組織和社區(qū)組織等民間力量的作用?？衫谜葹?zāi)基金和社會救災(zāi)基金啟動地方社區(qū)心理服務(wù)培訓(xùn)計劃，專門提供此類服務(wù)。

可考慮設(shè)立災(zāi)后心理熱線和網(wǎng)絡(luò)咨詢。中央政府可聯(lián)合民間機(jī)構(gòu)設(shè)立專門網(wǎng)站，提供災(zāi)難中傷亡和失蹤人員資料，為在災(zāi)難中與親朋失去聯(lián)絡(luò)的人提供搜尋平臺，同時也是有效的虛擬交流空間。

受災(zāi)群眾和社區(qū)人員要全程參與災(zāi)后重建計劃，傾聽他們的聲音和意見，這是重建受災(zāi)群眾信心的一個重要過程。新奧爾良重建計劃出臺前后通過公示、討論會、發(fā)放資料和網(wǎng)絡(luò)等方式讓居民能夠廣泛參與。

心理重建比基礎(chǔ)設(shè)施和房屋重建的時間要長，難度更大，要從長計議。

制定詳細(xì)的災(zāi)后重建預(yù)算

應(yīng)制定詳細(xì)的災(zāi)后重建預(yù)算，首次預(yù)算至少包括未來5年的計劃。新奧爾良的重建預(yù)算包括2005～2011年，并且每年都會對這一預(yù)算計劃加以檢討和更新。

預(yù)算是尋求資金來源，制訂資金計劃的基礎(chǔ)。同樣，預(yù)算計劃同災(zāi)情資訊和重建計劃一樣，應(yīng)該尋求第三方顧問提供專業(yè)支持，政府負(fù)責(zé)審批。

這些預(yù)算包括政府投資計劃，也包括商業(yè)融資計劃。政府投資重點在基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、供水、污水處理、醫(yī)院、學(xué)校和圖書館等。同時應(yīng)測算出需要私人投資的資金額，并提供初步投入產(chǎn)出分析。這些私人投資項目應(yīng)該包括商場、工廠、社區(qū)服務(wù)和當(dāng)?shù)卦牧霞庸I(yè)，解決當(dāng)?shù)厣詈徒?jīng)濟(jì)發(fā)展問題，提供就業(yè)機(jī)會。

重建計劃的最重要部分不是基礎(chǔ)設(shè)施和城市功能建設(shè)的技術(shù)規(guī)劃，而是資金來源計劃。政府撥款和民間捐贈并不是長期穩(wěn)定的資金來源，而且數(shù)量有限，不能解決災(zāi)后重建的長期需求和可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該拓寬多種融資渠道，特別是私人投資。

卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)后，新奧爾良市長瑞耐金并沒有去華盛頓繼續(xù)尋求政府撥款，而是帶著重建思路去紐約的華爾街，尋求金融機(jī)構(gòu)和私人資本參與重建。

政府可以協(xié)同金融機(jī)構(gòu)設(shè)立重建基金，設(shè)計并發(fā)放多種金融產(chǎn)品，多種渠道融資。不能過分依賴政府撥款和民間捐贈，關(guān)鍵是靠商業(yè)機(jī)構(gòu)和民間資本的投資。一些重大基礎(chǔ)設(shè)施和項目可以采取政府與私人資本聯(lián)合的方式參與。

確定幾個優(yōu)先發(fā)展區(qū)域

基礎(chǔ)設(shè)施和房屋重建不可能一下子全面鋪開，應(yīng)該首先確定幾個優(yōu)先發(fā)展區(qū)域。這些優(yōu)先發(fā)展區(qū)域起示范和種子開發(fā)的作用。它們的開發(fā)可以重建受災(zāi)群眾的信心，建立投資商的信心，誘導(dǎo)后續(xù)開發(fā)和建設(shè)。在新奧爾良重建中，首先確定了17個這樣的優(yōu)先發(fā)展區(qū)域。

這些區(qū)域要有吸引投資的潛力，在視覺上容易看到，能產(chǎn)生很好的視覺和心理效果；要有聚集效應(yīng)，能聚合一些同類商業(yè)類型，形成規(guī)模效果；要有比較充分的土地和資源，有后續(xù)拓展和深化的空間；要提供學(xué)校、醫(yī)院和圖書館等市民設(shè)施，提供社區(qū)服務(wù)，建立社區(qū)信心；要重視社區(qū)設(shè)計，營造宜人的場所感，提供市民公共空間，凝聚社區(qū)人氣。

這些優(yōu)先發(fā)展區(qū)域是種子開發(fā)區(qū)域，它們的成功與否決定后續(xù)開發(fā)的質(zhì)量。

提供就業(yè)機(jī)會對受災(zāi)群眾最重要

對于受災(zāi)群眾來說，最重要的重建是提供就業(yè)機(jī)會和技能。新奧爾良重建計劃的最大一部分內(nèi)容是發(fā)展多樣性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，恢復(fù)就業(yè)。

政府和社會提供的災(zāi)后救濟(jì)，包括臨時住房和生活設(shè)施并不能保證受災(zāi)群眾長久的生存和發(fā)展。受災(zāi)群眾的真正福祉在于他們能否在當(dāng)?shù)赜芯蜆I(yè)的機(jī)會。

他們很多人災(zāi)后住在政府提供的臨時住房或者異地的親朋好友處。半年之內(nèi)他們都會陸續(xù)返回原居地。除了提供住房和道路、用水和污水處理等市政設(shè)施外，他們能否返回的關(guān)鍵是，是否在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。災(zāi)后重建項目應(yīng)該優(yōu)先照顧當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。另外，政府可利用重建基金實施就業(yè)培訓(xùn)，提供就業(yè)技能。

原有的經(jīng)濟(jì)設(shè)施基本被破壞，而經(jīng)濟(jì)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)鏈的恢復(fù)周期遠(yuǎn)比房屋等基礎(chǔ)建設(shè)時間要長。這就是為什么前面提到要進(jìn)行系統(tǒng)細(xì)致的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)收集和分析的原因。這些數(shù)據(jù)包括人口、教育和技能。

另一方面，要分析當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源、市場和潛力等，提供切實可行，并能保持長期活力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方案。這些方案的首要目標(biāo)應(yīng)該是解決當(dāng)?shù)厝丝诘木蜆I(yè)。同樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠民間資本的投資，政府提供優(yōu)惠政策。

總之，大規(guī)模的災(zāi)后重建是個長期的系統(tǒng)工程，需要多方力量(政府、民間和專業(yè)機(jī)構(gòu))的共同參與。受災(zāi)地區(qū)肯定是災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，所以重建計劃尤其需要審慎和科學(xué)，計劃的有效性應(yīng)該持續(xù)百年或者數(shù)百年。

(作者系悉尼大學(xué)規(guī)劃研究中心研究員

摘自《望新聞周刊》2008年第22期）