我國(guó)征收環(huán)境稅面臨的問(wèn)題及解決措施

王雪青　孫　嫵

摘要：我國(guó)針對(duì)自身的環(huán)境污染情況，采取了許多排污收費(fèi)的治理措施，也起到了重要的作用，但是，目前還沒(méi)有開(kāi)征具體的環(huán)境稅收，還不能從根本上解決我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題。因此，應(yīng)該從我國(guó)征收環(huán)境稅面臨的問(wèn)題入手。加以具體分析，提出相關(guān)的解決措施。

關(guān)鍵詞：排污收費(fèi)；環(huán)境稅收；環(huán)境稅率

中圖分類號(hào)：F810.424文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X(2008)08-0027-02

我國(guó)從20世紀(jì)80年代就開(kāi)始研究和運(yùn)用排污收費(fèi)政策治理環(huán)境，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)的排污收費(fèi)制度在理論基礎(chǔ)、法律依據(jù)、測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行程序、實(shí)踐效果等方面已取得不少效果。僅從收費(fèi)范圍上看，已規(guī)定了污水、廢氣、噪聲四大類100多項(xiàng)排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一些省、市、自治區(qū)還提出了數(shù)十項(xiàng)地方補(bǔ)充收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。排污收費(fèi)制度對(duì)環(huán)境保護(hù)起到了重要作用。但是，我國(guó)目前還沒(méi)有開(kāi)征具體的環(huán)境稅收，環(huán)境稅系統(tǒng)實(shí)施起來(lái)還有一些實(shí)踐上的困難，我國(guó)現(xiàn)存的與環(huán)境稅有關(guān)的政策也存在一些問(wèn)題，下面給予詳細(xì)說(shuō)明。

一、征收環(huán)境稅在實(shí)際應(yīng)用中面臨的問(wèn)題

(一)技術(shù)落后，稅率很難確定

實(shí)施環(huán)境稅的關(guān)鍵在于解決開(kāi)征環(huán)境稅的有關(guān)技術(shù)。征收環(huán)境稅必須具備足夠的技術(shù)可行性，這是因?yàn)榄h(huán)境稅的征收將涉及許多復(fù)雜的技術(shù)問(wèn)題，解決好這些問(wèn)題還需要一些時(shí)間和過(guò)程。

根據(jù)庇古的理論，環(huán)境稅率取決于私人邊際成本與社會(huì)邊際成本之差，或私人邊際效用與社會(huì)邊際效用之差。從環(huán)保角度看私人邊際成本與社會(huì)邊際成本之差就是環(huán)境污染或環(huán)境的損害。一種污染對(duì)環(huán)境的損害是多種多樣的，這種損害的明確分類及精確度本身就是問(wèn)題，這就使得社會(huì)邊際成本和邊際收益估算比較困難。而且依據(jù)目前我國(guó)的實(shí)際，要準(zhǔn)確的估計(jì)出邊際損害是非常困難的，要找到正確的稅率也是很難的。對(duì)此，只能采取估計(jì)的稅率，在實(shí)踐中找到最適合環(huán)境稅率，并在實(shí)踐中不斷修訂和完善。

(二)現(xiàn)行稅制不夠完善

我國(guó)現(xiàn)有稅制對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用主要依賴分散在某些稅種中稅收優(yōu)惠措施，缺少以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的的針對(duì)環(huán)境的行為或產(chǎn)品課稅的專門(mén)稅種，涉及環(huán)境有關(guān)的稅種也不多，主要有：資源稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和增值稅這五種稅收。這些稅收措施形成了鼓勵(lì)保護(hù)環(huán)境、限制污染的鮮明的政策導(dǎo)向，與政府其他的有關(guān)措施相配合，在減輕和消除污染，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了積極的作用。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，我國(guó)目前尚未真正建立起完善的環(huán)境稅收體系。面對(duì)日趨嚴(yán)峻的環(huán)境狀況，上述稅收措施所發(fā)揮的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。首先，與國(guó)外相對(duì)完善的環(huán)境稅收制度相比，我國(guó)缺少針對(duì)污染、破壞環(huán)境的行為和產(chǎn)品課征的專門(mén)性稅種，即環(huán)境稅。而此類稅種在環(huán)境稅收制度中處于主體地位，它的缺位既限制了稅收對(duì)于污染、破壞環(huán)境行為的稅收收入來(lái)源，弱化了稅收的環(huán)境保護(hù)作用。其次，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)稅收措施也需要進(jìn)一步完善。

(三)環(huán)境稅執(zhí)行機(jī)構(gòu)的確定

征收環(huán)境稅就必須要有一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)行使征收權(quán)力。而目前，稅收是由稅務(wù)部門(mén)來(lái)征收，排污費(fèi)是由環(huán)保部門(mén)來(lái)收取。顯然，環(huán)境稅由哪個(gè)部門(mén)來(lái)征收還需要仔細(xì)研究確定，這也是關(guān)系到環(huán)境稅能否及時(shí)、足額征收的保障條件。

二、環(huán)境稅征收問(wèn)題的政策建議

從20世紀(jì)90年代初期開(kāi)始，為了保護(hù)自然環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)已經(jīng)陸續(xù)采取了各種措施來(lái)實(shí)現(xiàn)稅制綠色化。所謂綠色稅制化是指通過(guò)取消對(duì)環(huán)境有負(fù)面效應(yīng)的扭曲性的稅收條款和補(bǔ)貼，調(diào)整對(duì)環(huán)境有負(fù)面效應(yīng)的扭曲性的直接稅和間接稅以及開(kāi)征新的環(huán)境稅，從而達(dá)到保護(hù)自然環(huán)境的目的。我國(guó)環(huán)境稅的開(kāi)征應(yīng)該借鑒國(guó)際上其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，解決面臨的實(shí)際問(wèn)題，循序漸進(jìn)的施行。

(一)結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，確定適合稅率

環(huán)境稅稅率直接關(guān)系到環(huán)境稅對(duì)污染物排放者的調(diào)節(jié)深度，當(dāng)然從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上說(shuō)最適當(dāng)?shù)亩惵蕬?yīng)當(dāng)取決于私人邊際成本與社會(huì)邊際成本之差，或私人邊際效用與社會(huì)邊際效用之差。在實(shí)際稅收征管中，準(zhǔn)確的計(jì)量一個(gè)最佳稅率是非常困難的。我國(guó)在制定環(huán)境稅稅率時(shí)，應(yīng)注意以下兩個(gè)問(wèn)題：

1實(shí)行差別稅率

在設(shè)計(jì)環(huán)境稅稅率時(shí)，應(yīng)該根據(jù)相對(duì)完整的信息，由稅務(wù)機(jī)關(guān)同環(huán)保部門(mén)共同確定一個(gè)折中的稅率，并通過(guò)比較不同污染物造成的不同損害程度實(shí)行差別稅率。如征收碳稅，即對(duì)燃料燃燒釋放二氧化碳而形成的溫室效應(yīng)征稅。燃煤是溫室效應(yīng)的一個(gè)主要原因，煤含碳量較高，而產(chǎn)生相同的熱值。天然氣需要的燃料相當(dāng)于煤60％的單位碳量。因此，對(duì)于低碳燃料，如天然氣，碳稅應(yīng)該低些，而高碳燃料就高一些，從而設(shè)計(jì)出相應(yīng)的稅率。

由于我國(guó)各地氣候條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度、人口密度狀況以及對(duì)環(huán)境的需求程度等因素的差異，同樣的污染物或相同的污染量在不同地區(qū)，其邊際社會(huì)損害程度將有所不同，所以，不能在全國(guó)上下統(tǒng)一施行單一稅率。最適合的環(huán)境稅稅率應(yīng)是根據(jù)每一種污染物在各地污染程度的邊際影響程度，設(shè)計(jì)差別稅率。例如，日本政府按二氧化硫排放量把各市劃分為A、B、C、D、E、F、G等7個(gè)區(qū)，再相應(yīng)制定不同的稅率標(biāo)準(zhǔn)。

2稅率不能固定不變

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，防治污染技術(shù)和方法的不斷更新提高，環(huán)境治理的邊際成本不斷變化，所以，環(huán)境稅稅率的制定是一個(gè)不斷調(diào)整的過(guò)程。首先不能一開(kāi)始就把稅率定在庇古稅稅率水平上。對(duì)排污者征稅，目的是節(jié)制其污染行為，使廢棄物排放保持在自然界能容納的限度內(nèi)。如果稅率定的太高，就有可能既抑制了社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)，又導(dǎo)致了社會(huì)為“過(guò)分清潔”的環(huán)境付出過(guò)高的代價(jià)的現(xiàn)象。如果開(kāi)始就把稅率定在庇古稅水平，就有可能增大企業(yè)改革的壓力，影響社會(huì)穩(wěn)定?？紤]到這些情況，我國(guó)在建設(shè)環(huán)境稅收體系時(shí)，稅率應(yīng)有一個(gè)由低到高逐漸變化的過(guò)程。這樣才能達(dá)到我們既要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定，又要保護(hù)環(huán)境的目的。

(二)完善現(xiàn)有稅制，開(kāi)征新稅種

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行稅制的不足，需要開(kāi)征以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)、各種稅種相互配合和制約的環(huán)境保護(hù)體系。手段主要有兩種：一是調(diào)整現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)，提高與環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅收的比例；二是直接引入新的環(huán)境稅。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境稅制基本上缺位，稅制設(shè)計(jì)中基本沒(méi)有考慮到環(huán)境稅收的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)環(huán)境稅收改革的主要工作就是要將環(huán)境稅收思想貫徹到稅制改革中去。其基本內(nèi)容有：調(diào)整現(xiàn)行稅種的環(huán)境要素比例，將現(xiàn)有的具有環(huán)境稅收的基礎(chǔ)的稅種進(jìn)行改造，使之更能符合環(huán)境稅收目標(biāo)的要求；開(kāi)征新的環(huán)境稅種，為環(huán)境工程籌集必要的資金等。

(三)加強(qiáng)稅收部門(mén)與環(huán)境部門(mén)之間的合作與分工

對(duì)于征收環(huán)境稅在理論上有三種可能：一是由稅務(wù)部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)征收，這顯然會(huì)增加稅務(wù)部門(mén)的擔(dān)子，增加其稅務(wù)征管成本。二是由環(huán)保部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)，因?yàn)樗鼈兌萌绾尉_地計(jì)算排污量，但環(huán)保部門(mén)并非國(guó)家征稅機(jī)關(guān)，由環(huán)保部門(mén)來(lái)征稅似乎缺乏法律依據(jù)。三是由稅務(wù)部門(mén)和環(huán)保部門(mén)相互配合，對(duì)環(huán)境稅進(jìn)行征收，這樣做有利于發(fā)揮兩個(gè)部門(mén)各自的優(yōu)勢(shì)。環(huán)保部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)之間存在著潛在的利益沖突，環(huán)保部門(mén)更加注重環(huán)境效果而稅務(wù)部門(mén)更加注重稅收收入的提高。所以我們應(yīng)該注重對(duì)環(huán)境稅征管的分工管理，改變我國(guó)環(huán)保部門(mén)依賴于環(huán)境稅費(fèi)的現(xiàn)狀，做到專款專用。環(huán)境稅具有專項(xiàng)稅收性質(zhì)，只能用于環(huán)境保護(hù)。作為國(guó)家專項(xiàng)稅收，環(huán)境稅原則上應(yīng)當(dāng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，但考慮到其科學(xué)技術(shù)性等特點(diǎn)，由稅務(wù)部門(mén)委托環(huán)保部門(mén)代為征收是必要的、可行的。

我國(guó)與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅收制度還很不完善，需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐步完善，考慮在現(xiàn)行稅制中增加以保護(hù)環(huán)境為目的的稅目，合理地確定相關(guān)稅率，并在適當(dāng)時(shí)候開(kāi)征新的環(huán)境稅。對(duì)于“費(fèi)改稅”問(wèn)題，不能盲目實(shí)施，應(yīng)該考慮到排污費(fèi)還有其重要的作用。因此，應(yīng)該在原來(lái)的排污費(fèi)的基礎(chǔ)上開(kāi)征新的環(huán)境稅，稅費(fèi)結(jié)合，充分發(fā)揮其作用，以達(dá)到真正有效的保護(hù)環(huán)境的目的。我國(guó)的環(huán)境稅收改革并不是朝夕能夠完成的，它是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，應(yīng)該在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展，逐步在我國(guó)建立起一個(gè)完善的、系統(tǒng)的、全面的環(huán)境保護(hù)稅收制度。

[責(zé)任編輯馮勝利]