確保善款運用得當

田享華

國際樂施會(oxfam)是國際發(fā)展及救援的非政府組織，1942年Canon Theodore RichardMilford(1896年－1987年)在英國牛津郡成立，原名Oxford Committee for Famine Relief。組成目的是在二戰(zhàn)中運送糧食到被同盟國封鎖的又被德國納粹黨占領(lǐng)的希臘給其平民。1963年，加拿大成立了第一家海外分會，1965年起改以電報地址OXFAM作為名稱。

國際樂施會由各國12個獨立自主的樂施會組成(其中德國樂施會在2000年獲國際樂施會通過給予觀察地位)，為消除貧窮、不公平現(xiàn)象而努力。目前樂施會在全球115個國家與當?shù)?000個社區(qū)組織共同開展扶貧發(fā)展工作。香港樂施會是1976年由一群志愿人士在香港組成“Oxfam Group，Hong Kong”，為英國樂施會的海外工作籌款。至今，香港樂施會在43個國家推行發(fā)展及緊急救援項目。

香港樂施會確保善款運用得當?shù)木唧w做法如下：

樂施會參與地震救災(zāi)

5月12日，地震發(fā)生后，樂施會就進入賑災(zāi)討論環(huán)節(jié)，13日最終定下來方案。第一次預(yù)算是拿出1200萬港幣做震區(qū)援助，后來看到情況不斷惡化，又追加2500萬港幣。樂施會初步?jīng)Q定在四川投入1億元救災(zāi)和重建。對于這些款項，樂施會已經(jīng)對捐款人承諾，將直接捐贈到四川及甘肅等地震災(zāi)區(qū)中去，未來會繼續(xù)跟進，將這些錢更好地用出去。

5月24日，樂施會發(fā)放價值700萬元的物資下去，其中有600萬元是和四川省政府扶貧辦合作的，可以直接發(fā)到鎮(zhèn)、村一級。一開始，樂施會主要是提供一些方便食品、大米、油、帳篷；到后來，則可提供一些簡易的廁所；下一步，樂施會將給當?shù)厥芾罕娞峁┮恍╃牭?、鋤頭等農(nóng)具，因農(nóng)民已基本失去了勞動工具，農(nóng)作物馬上又要收割了。而未來，樂施會對災(zāi)后重建的捐贈會進一步加大，社區(qū)重建、公共設(shè)施、教育、醫(yī)療等都在參與。

在這次災(zāi)難事故中，樂施會并沒有參與生命救援，主要切入災(zāi)后援助，比如食物、藥品等必需品供應(yīng)以及家園重建等。樂施會之所以沒有參加生命救援，因為在緊急救援時，政府有直升機等獨占性專業(yè)設(shè)備，而一般NGO沒有；在生命救援環(huán)節(jié)，政府的專業(yè)設(shè)備以及獲取信息的渠道都比NGO多，具備先天性優(yōu)勢。所以，這些事情NGO暫時都干不了。但隨著災(zāi)后重建進程逐步向前推進，NGO發(fā)揮作用的可能空間正越來越大，可以分工合作，發(fā)揮一些特長。比如，有專門做假肢的，有專門做骨折處理的，有負責(zé)心理干預(yù)的，等等。

樂施會不僅僅是獨自參與救災(zāi)，它同政府的合作其實是很緊密的，至今也還很順暢。樂施會最初醞釀災(zāi)區(qū)援助的時候，就已計劃確定一個非常恰當?shù)恼献鞑块T，在此之前，樂施會與國務(wù)院扶貧辦以及其他各級政府扶貧辦都有較好的合作，這主要是因為樂施會是專業(yè)做扶貧的。

四大制度保障善款運用得當

樂施會主要通過以下四種制度確保捐款運用得當，確保流程公開透明。

第一，嚴謹?shù)捻椖抗芾?。緊急救援項目的管理流程：厘定緊急災(zāi)害發(fā)生后當?shù)氐募磿r需求及目標群體→項目建議書評審→預(yù)算復(fù)核→批核→救援物資的派發(fā)→監(jiān)管→探訪災(zāi)區(qū)以確保受助者獲發(fā)救援物資→項目審計→項目關(guān)閉。

例如，在修建一個小型基建項目時，施工隊報告地下有一個大洞，需要填入石塊和混凝土，當?shù)剞r(nóng)民組織的管理小組就會前去查看，記錄到底灌人了多少方的石塊或混凝土。在修建一個水渠時，每家農(nóng)戶管理哪一段水渠都有明確的標志。而在修建公路和橋梁時，通常的辦法是農(nóng)戶投工投勞，利用當?shù)赜屑夹g(shù)能力的農(nóng)戶開展，有時這種方法的修建成本只有正規(guī)施工公司報價的十分之一。

再如，樂施會所設(shè)項目的內(nèi)部制衡機制也很完善，比如說買一斤大米，會有三個甚至五個不同職位的人參與：去詢問價格的，可能是兩個不同崗位的員工；最后訂立合同的，又是另外兩個員工；審計又是另外兩個員工。

通俗地說，在項目管理上，事前除了項目經(jīng)理把關(guān)項目預(yù)算外，樂施會中國部還專門設(shè)有預(yù)算復(fù)核，對中國部的所有預(yù)算進行復(fù)核和控制，盡可能保證不同項目干事和團隊預(yù)算標準的一致性。其中有項目干事進行定期的訪點和評估，還要求合作伙伴按期提供財務(wù)報告和項目報告。在項目管理中樂施會還特別強調(diào)參與式管理，組織受益社區(qū)的群眾成立管理小組進行管理控制。在項目結(jié)束后，還有樂施會審計師對合作伙伴的項目進行審計，審計時采用抽樣調(diào)查和訪問受助對象等方式確定項目財務(wù)管理狀況，不符合樂施會標準和要求的支出，要求合作伙伴退回。

第二，開設(shè)特定獨立賬戶。開設(shè)獨立賬戶是樂施會保障善款妥善使用的前提。目前，樂施會中國發(fā)展基金、樂施會教育基金及樂施會非洲發(fā)展基金均設(shè)特定的獨立賬目，以接受捐款。

為災(zāi)害緊急救援而設(shè)的公眾捐款，也設(shè)有特定獨立賬目，比如這次四川地震就開設(shè)有獨立賬目。進行緊急救援行動時，所有因某一項災(zāi)難籌得并進入獨立賬戶的款項，均會全數(shù)用于該次事故的救援、災(zāi)后重建、復(fù)原，以及同一地區(qū)的長期發(fā)展工作。

樂施會內(nèi)部設(shè)有管理制度，保證該緊急捐款確實用于救援工作：從緊急救援的物資，到以可持續(xù)發(fā)展的方式，重建房屋、社區(qū)設(shè)施，以及讓災(zāi)民恢復(fù)生計。該管理制度包括項目需求和項目內(nèi)容評估、開支監(jiān)管及制訂進度報告等。比如，樂施會獲得香港特區(qū)政府“賑災(zāi)基金”撥款支持的項目，機構(gòu)內(nèi)部會為此作出獨立的審核報告，用?？铐棇⑾?shù)退回該基金。

第三，多重財務(wù)監(jiān)管。樂施會有一個良善的管理架構(gòu)，包括由香港公眾人士組成的董事局及其屬下的執(zhí)行委員會，負責(zé)督導(dǎo)項目計劃及開支監(jiān)察工作。樂施會員工通過部門工作報告、財政報告及核數(shù)報告等，向董事局及各委員會不時匯報工作情況。董事局的職責(zé)是批核及監(jiān)察年度計劃、財政預(yù)算、全年及中期財政報告；為籌款及撥款制訂指引，及監(jiān)察機構(gòu)有否遵照指引辦事。執(zhí)行委員會由董事局委任，負責(zé)決策。

在這一架構(gòu)下，就形成了三重審核機制：

外部審核：樂施會每年會委托專業(yè)的會計師行做第三方審核；按照香港公司條例及香港會計師公會頒布的審核準則，審核樂施會的財政報告。目前負責(zé)此項工作的是三大會計師事務(wù)所之一的安永會計師事務(wù)所，它每年就樂施會的財政報告提供獨立意見，并評核樂施會所編制的財政報告是否能真實而公平地反映樂施會的財政狀況、減除開支后的所余收入概況及現(xiàn)金流量狀況等。同時，樂施會還會邀請其他有這樣理念的專業(yè)人員協(xié)助對項目進行同儕評審。

內(nèi)部審核：樂施會現(xiàn)已建立了一套內(nèi)部審核制度，以加強項目撥款和開支的審核工作，并強化監(jiān)察財務(wù)運作的程序、規(guī)范遵守體制、加強審核文件處理及守則制訂的工作。為更有效評核機構(gòu)表現(xiàn)，香港樂施會總部及在其他地區(qū)設(shè)立的辦事處(孟加拉、柬埔寨、印度、印尼、老撾、菲律賓、南非、東帝汶、越南，及中國內(nèi)地的北京、貴陽、昆明及

蘭州)都已建立共同的開支分類制度，并且負責(zé)管理有關(guān)財務(wù)的問責(zé)程序。

政府審核：樂施會是一個免稅機構(gòu)，稅務(wù)系統(tǒng)可以來查賬。這樣，通過定期向管理層和監(jiān)管組織作匯報，樂施會機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)管及規(guī)范體系正持續(xù)強化。它也正致力建立清晰的財務(wù)監(jiān)控政策和程序，以確保相關(guān)的管理和監(jiān)控指引的得以實施。

第四，保證信息暢通。樂施會對捐款人，對受益群體，也都是開放的。災(zāi)民可以參與進來，捐款人可以不斷地到樂施會的項目點上來，看看受益人有沒有切實受益。

樂施會主要通過以下渠道向公眾公開運用捐款情況：樂施會網(wǎng)站及“樂施毅行者”網(wǎng)站、在其他網(wǎng)站發(fā)放樂施會信息、刊物(如年報、寄發(fā)予每月捐款者的《樂施快訊》及英文樂施雜志O.N.E.)、在大眾傳播媒介刊登文章及訊息；直接郵遞信息、安排捐款者探訪受助地區(qū)的考察活動；“樂施之友”(每月定額捐款者)周年聚會、“樂施之友”定期活動。

嚴控自身運轉(zhuǎn)成本。首先得承認樂施會自身的運轉(zhuǎn)也需要經(jīng)費，它得從善款中抽取部分維持自身運轉(zhuǎn)，關(guān)鍵是如何保證這部分錢的合理使用。建設(shè)一個專業(yè)化的公益、公共機構(gòu)，而且需要提供社會服務(wù)的話，那么，就需要有很多具備專業(yè)技能的人才。一個合理的工資標準，是確保這個組織機構(gòu)繼續(xù)健康存在的最基本條件。如果把錢捐給一個不具備專業(yè)技能的機構(gòu)，也許他們真的不需要支付工資，但善款的使用效率往往很差：可能不懂管理，可能會計也不行，可能沒法監(jiān)督。這樣，最終效果并不好，目的也達不到。所以，制定一個合理的行政支出和員工工資水平，對任何一個NGO來說，都是有好處的，而且對捐款人也是比較有價值的。

對NGO來說，員工都是從業(yè)者，首先是做服務(wù)，但這也是一份工作，起碼需要維持他基本的生計。NGO本來就是一個職業(yè)化組織，而不僅僅是一個志愿者團體。以樂施會為例，行政支出和員工工資在年報里、在網(wǎng)站上都是可以查到的。2007年，樂施會的行政費用是8％，這些都是公開的，因為每個財年都有一個財報。即便有充裕的善款，樂施會員工也會在每個部門和每天的運作中，致力減低籌款開支和行政費用，樂施會訂立了多項內(nèi)部政策、指引及措施。比如，樂施會內(nèi)部指引規(guī)定，每花1元用于籌款，就必須至少籌到6元。在2005／06年度中，樂施會的籌款比例為1：8.79，到2006／07年度，比例更提高至1：9.1。樂施會還致力確保行政開支及籌款開支占總開支的比率不會高于國際標準(在2006／07年度分別為8％及11％)；內(nèi)部指引規(guī)定，上述兩項開支的總和不得高于總開支的20％。

樂施會鼓勵“樂施之友”(每月捐款者)使用信用卡或銀行戶口自動轉(zhuǎn)賬作捐款，將有關(guān)行政開支減至最低。行政部盡量安排義工做日常工作，例如兩所樂施商店的運作、部分文書工作及翻譯機構(gòu)刊物等。另外，每年的“樂施毅行者”及“樂施米義賣大行動”均有3000以上義工協(xié)助工作；香港樂施會還會經(jīng)常跟分布于全球的12個樂施會合作，以增加可動用資源，來應(yīng)付龐大的緊急救援計劃、進行可持續(xù)的長期發(fā)展項目及影響深遠的全球性政策倡議工作等。

這樣，樂施會的行政費用是很穩(wěn)定的，偶爾有些波動，但基本在預(yù)算范圍之內(nèi)，而樂施會的預(yù)算是要報告給董事局的，需要得到批準并向公眾披露，每一筆預(yù)算都有規(guī)劃。

災(zāi)后重建的重點。在災(zāi)后重建過程中，樂施會更關(guān)注的是，如何讓更多的災(zāi)民參與進來。村民不但要參與到?jīng)Q策中來，也要監(jiān)督整個工作過程、監(jiān)督錢的去處，這是樂施會最關(guān)心的一個問題。也就是說，如何把錢用好，用到災(zāi)民最需要的地方。錢如何用?用到什么地方?由災(zāi)民自己決定，這就需要調(diào)動災(zāi)民的參與熱情。這也是之前“參與式扶貧”理念在救災(zāi)中的體現(xiàn)，這個模式一般都比較成功。

具體該做什么項目，要依據(jù)災(zāi)害的不同而有所調(diào)整。比如，樂施會可能會建一所學(xué)校，會鋪一條道路，也可能會建一所醫(yī)院。核心是協(xié)助災(zāi)民自救。災(zāi)民未來是擁有這個社區(qū)的，而樂施會抑或其他NG0是外來者，是來幫助他們的。甚至災(zāi)區(qū)政府本身也不能完全代替災(zāi)民做決策，應(yīng)該邀請他們參與自己社區(qū)的重建。

總之，一個試圖參與賑災(zāi)、從事慈善公益活動的組織，要樹立其可信度，讓捐款者和受益人對他們都充滿信賴，至少應(yīng)該做到以下兩點：

第一是自身就是良善的治理機構(gòu)，因為組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)決定了運作的效率和效果，否則一切公益都無從談起。第二是透明度，作為公益機構(gòu)，所有的錢和資源都是來自于公眾的捐贈。所以公益組織理應(yīng)對捐款人“報告”自己的工作和財務(wù)數(shù)據(jù)。