根據(jù)立法法和監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，福建省十屆人大常委會(huì)先后通過了《福建省地方政府規(guī)章備案審查規(guī)定》和《福建省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》兩個(gè)具體規(guī)范規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)。筆者結(jié)合福建省地方立法情況，試就規(guī)范性文件備案審查的有關(guān)問題做些初步探討。
　　
　　一、關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的含義
　　
　　規(guī)范性文件備案審查，首先遇到的一個(gè)問題就是什么是規(guī)范性文件？哪些規(guī)范性文件需要備案審查？關(guān)于規(guī)范性文件的含義，法學(xué)詞典的解釋是：法律文件的一種。國(guó)家機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)制定的要求人們普遍遵守的行為規(guī)則的文件；是法律規(guī)范的表現(xiàn)形式，具有法律規(guī)范的一般約束力；由于國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)限不同，它們發(fā)布的規(guī)范性文件也具有不同的法律效力。我們從以上規(guī)范性文件的釋義可以看出：（1）規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)關(guān)；（2）國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件必須在其職權(quán)范圍之內(nèi)；（3）規(guī)范性文件是一種要求人們普遍遵守的行為規(guī)則，具有法律規(guī)范的一般約束力或稱普遍約束力；（4）由于制定機(jī)關(guān)的權(quán)限不同，規(guī)范性文件也具有不同的法律效力。因此，我們所說的法律意義上的規(guī)范性文件，既不同于機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位制定的僅對(duì)內(nèi)部職工發(fā)生效力的規(guī)章制度，也不同于行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、自治組織等制定的僅對(duì)會(huì)員、成員發(fā)生效力的章程、規(guī)約。
　　監(jiān)督法第五章對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督作了總的規(guī)定。什么是監(jiān)督法所調(diào)整的規(guī)范性文件呢？從該章規(guī)定看，需要備案審查的規(guī)范性文件的范圍較廣，具體包括以下三種類型：
　?。?）行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章。根據(jù)監(jiān)督法第二十八條規(guī)定：“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理?！备鶕?jù)立法法第八十九條規(guī)定：“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案：（一）行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；（二）省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；（三）自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；（四）部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案；（五）根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案?！绷⒎ǚǖ诰攀l還規(guī)定：“對(duì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機(jī)關(guān)規(guī)定?！?為此，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過了《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，國(guó)務(wù)院制定了《法規(guī)規(guī)章備案條例》。2005年7月29日，福建省十屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過了《福建省地方政府規(guī)章備案審查規(guī)定》，對(duì)本省地方政府規(guī)章的備案審查作了具體規(guī)定。
　　（2）監(jiān)督法第二十九條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定?！钡胤礁骷?jí)人大常委會(huì)對(duì)這種規(guī)范性文件的監(jiān)督，實(shí)際上在地方組織法第四十四條中已有原則規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議，撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。監(jiān)督法將這種規(guī)范性文件列入備案審查范圍，有利于地方人大常委會(huì)更好地開展這方面監(jiān)督，但監(jiān)督法并沒有就此作出十分明確具體的規(guī)定，而是在一個(gè)原則規(guī)定的基礎(chǔ)上授權(quán)省級(jí)地方人大常委會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定作出具體規(guī)定。根據(jù)監(jiān)督法的這一授權(quán)規(guī)定，2007年11月30日，福建省人大常委會(huì)制定了《福建省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)定”）。
　?。?）監(jiān)督法第三十一條規(guī)定：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！弊罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，我們通常稱為司法解釋。對(duì)司法解釋進(jìn)行備案審查，監(jiān)督法明確規(guī)定屬于全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)。為加強(qiáng)對(duì)司法解釋的備案審查工作，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議專門制定了《司法解釋備案審查工作程序》。
　　規(guī)范性文件的備案審查，實(shí)際上包括兩個(gè)法律行為：一是備案；二是審查。所謂備案，是指制定規(guī)范性文件的國(guó)家機(jī)關(guān)按照規(guī)定要求，將規(guī)范性文件依法報(bào)送有審查權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。備案的目的是接受審查，備案不同于批準(zhǔn)，它是一種事后行為。制定機(jī)關(guān)通常稱為報(bào)備機(jī)關(guān)，有審查權(quán)的機(jī)關(guān)通常稱為接受備案機(jī)關(guān)或稱備案審查機(jī)關(guān)。所謂審查，是指具有審查權(quán)的機(jī)關(guān)依法對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這里的審查是個(gè)廣義的概念，包含有審查權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的處理，即有審查權(quán)的機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在合法性、適當(dāng)性方面的問題，可以要求制定機(jī)關(guān)自行糾正，也可以依法予以撤銷。
　　
　　二、關(guān)于規(guī)范性文件的備案審查范圍和要求
　　
　　根據(jù)福建省《規(guī)定》第二條規(guī)定：“本省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查適用本規(guī)定，地方性法規(guī)和規(guī)章除外?！钡胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章之所以不適用本規(guī)定，是因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院以及福建省人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)和規(guī)章已有專門規(guī)定。那么福建省需要備案審查的規(guī)范性文件有哪些呢？根據(jù)《規(guī)定》第三條規(guī)定：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指下列涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力的文件：（一）設(shè)區(qū)的市、縣級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)發(fā)布的決議、決定；（二）縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)布的決定、命令；（三）經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)以政府組成部門、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的文件?！睆纳鲜鲆?guī)定來看，福建省需要備案審查的規(guī)范性文件范圍，首先應(yīng)當(dāng)是國(guó)家機(jī)關(guān)制定的那些涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力的規(guī)范性文件。換言之，對(duì)那些不涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，不具有普遍約束力的規(guī)范性文件則不需要報(bào)送備案。例如，地方各級(jí)人民政府發(fā)布的內(nèi)部的具體工作制度、文件，對(duì)具體事項(xiàng)的布告、公告以及行政處理決定等就不屬于具有普遍約束力的規(guī)范性文件。其次，需要備案審查的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)是設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)發(fā)布的決議、決定，縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)以政府辦事機(jī)構(gòu)、組成部門、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的文件。對(duì)不屬于以上范圍的文件則不在《規(guī)定》調(diào)整之列。此外，為加強(qiáng)對(duì)地方性法規(guī)具體應(yīng)用問題解釋的監(jiān)督，《規(guī)定》第二十五條規(guī)定：“對(duì)地方性法規(guī)具體應(yīng)用問題解釋的備案審查，依照本規(guī)定執(zhí)行?！睆膶?shí)踐來看，對(duì)地方性法規(guī)的應(yīng)用問題解釋，一般有以下兩種情形：一是政府及其有關(guān)部門作出的地方性法規(guī)的應(yīng)用性解釋；二是地方性法規(guī)授權(quán)政府或政府部門制定的具體辦法等。
　　
　　在福建省地方性法規(guī)制定過程中，曾有同志提出，應(yīng)當(dāng)對(duì)《規(guī)定》第三條中的“決議、決定”和“決定、命令”進(jìn)行細(xì)化，以增強(qiáng)操作性。經(jīng)研究認(rèn)為，此處的“決議、決定”和“決定、命令”，是依據(jù)憲法、地方組織法、監(jiān)督法的規(guī)定表述的，是有關(guān)規(guī)范性文件的統(tǒng)稱，其表現(xiàn)形式可以多種多樣，如：規(guī)定、規(guī)則、決議、決定、命令、通知、通告、布告、意見、辦法、紀(jì)要等。不論其表現(xiàn)形式如何，不論是什么名稱，只要是涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力的文件，都應(yīng)當(dāng)按規(guī)定報(bào)送備案。在福建省地方性法規(guī)制定過程中，還有的同志提出，應(yīng)當(dāng)將地方法院和檢察院制定的規(guī)范性文件納入備案審查的范圍。經(jīng)研究認(rèn)為，監(jiān)督法沒有規(guī)定地方法院和檢察院制定的規(guī)范性文件要報(bào)送備案，地方組織法和法院組織法、檢察院組織法也沒有賦予地方法院和檢察院制定具有司法解釋性質(zhì)的規(guī)范性文件的權(quán)力，全國(guó)人大常委會(huì)在有關(guān)文件中已明確提出，地方法院、檢察院不能對(duì)具體應(yīng)用法律問題作出司法解釋，也不能制定涉及行政管理、社會(huì)公共事務(wù)管理和公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。
　　關(guān)于規(guī)范性文件備案的要求，福建省《規(guī)定》具體包括以下三個(gè)方面：一是時(shí)間要求；二是對(duì)象要求；三是材料要求。根據(jù)《規(guī)定》第五條規(guī)定：“規(guī)范性文件自發(fā)布之日起三十日內(nèi)，按下列規(guī)定報(bào)送備案：（一）設(shè)區(qū)的市、縣級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)發(fā)布的規(guī)范性文件，報(bào)送上一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；（二）縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)布的，以及經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)以政府組成部門、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的規(guī)范性文件，報(bào)送本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！薄兑?guī)定》第六條規(guī)定：“規(guī)范性文件報(bào)送備案材料包括備案報(bào)告、規(guī)范性文件文本和說明。”“報(bào)送備案的規(guī)范性文件材料應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一格式裝訂成冊(cè)，一式十份，并同時(shí)附送電子文本?！睂?duì)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)未按規(guī)定期限報(bào)送規(guī)范性文件備案，或者報(bào)送的文件材料不齊全的情形，福建省《規(guī)定》第二十四條規(guī)定：常務(wù)委員會(huì)指定的工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通知其限期報(bào)送或者補(bǔ)充報(bào)送；逾期仍不報(bào)送的，由常務(wù)委員會(huì)辦公廳（室）給予通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令限期改正。
　　
　　三、關(guān)于規(guī)范性文件的審查機(jī)關(guān)和承擔(dān)規(guī)范性文件審查的具體工作機(jī)構(gòu)
　　
　　我們知道，監(jiān)督法規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查機(jī)關(guān)是各級(jí)人大常委會(huì)。福建省兩個(gè)地方性法規(guī)規(guī)定的備案審查機(jī)關(guān)是福建省地方各級(jí)人大常委會(huì)，這是嚴(yán)格意義上的備案審查主體。但在實(shí)際工作中，大量的具體工作是由人大有關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)的。為此，福建省《規(guī)定》第七條規(guī)定：“省、設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)專門