從估價(jià)原則視角探討城市拆遷補(bǔ)償機(jī)制

劉貞平 萬(wàn) 磊

摘 要:城市房屋拆遷是當(dāng)前社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。本文分析了我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償制度存在的包括補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面的缺陷,并以房地產(chǎn)估價(jià)原則為基點(diǎn),提出了解決問(wèn)題的相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞:拆遷補(bǔ)償 補(bǔ)償制度 估價(jià)原則

中圖分類號(hào):F407.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、我國(guó)現(xiàn)行征收拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

補(bǔ)償安置是征收拆遷工作的核心內(nèi)容,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法律法規(guī)的更新,征收拆遷補(bǔ)償安置辦法得到不斷完善,但依然存在諸如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,補(bǔ)償方式單一等問(wèn)題,阻礙了征收拆遷工作的順利實(shí)施。

(一)等價(jià)值補(bǔ)償導(dǎo)致被拆遷人的居住條件下降。

所謂等價(jià)值補(bǔ)償是指在拆遷補(bǔ)償中以評(píng)估出的被拆遷房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。被拆遷房屋的市場(chǎng)價(jià)由房屋重置成新價(jià)和土地區(qū)位價(jià)兩部分構(gòu)成。房屋重置成新價(jià)往往與被拆遷房屋的建筑面積、裝飾裝修、使用年限、樓層價(jià)差等因素有關(guān),因此僅以房地產(chǎn)評(píng)估的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償,往往無(wú)法反映被拆遷人因拆遷所損失的真正價(jià)值。根據(jù)這種等價(jià)值補(bǔ)償理念進(jìn)行補(bǔ)償,被拆遷人選擇貨幣補(bǔ)償時(shí),其所獲補(bǔ)償金額往往無(wú)法在同區(qū)域重新購(gòu)買等實(shí)用面積的商品房;被拆遷人選擇產(chǎn)權(quán)置換時(shí),按等價(jià)值調(diào)換,由于安置房的評(píng)估價(jià)格往往高于其原有房屋評(píng)估價(jià)格,被拆遷人所獲安置房不是實(shí)用面積比原來(lái)小了,就是要補(bǔ)差價(jià)。導(dǎo)致被拆遷人的實(shí)際生活水平下降,居住條件沒有得到保障。

《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定“征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”。基于這一規(guī)定,在評(píng)估拆遷補(bǔ)償費(fèi)時(shí),不僅要考慮被拆遷房屋的交換價(jià)值,還要考慮其使用價(jià)值。

(二)對(duì)土地的未來(lái)預(yù)期價(jià)值有所忽視。

一是沒有考慮土地的未來(lái)預(yù)期價(jià)值的變化。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定,但我國(guó)現(xiàn)行的評(píng)估方法主要遵循合法原則,以現(xiàn)狀規(guī)劃利用條件為基礎(chǔ)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估,沒有考慮土地近期可能重新規(guī)劃或調(diào)整用途帶來(lái)的未來(lái)可預(yù)見的升值。

二是采用產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式進(jìn)行補(bǔ)償時(shí),沒能考慮房地產(chǎn)的容積率、建筑密度等因素對(duì)土地分?jǐn)們r(jià)值的影響。目前的拆遷評(píng)估多是按照現(xiàn)行的建筑密度和容積率來(lái)計(jì)算被拆遷房屋所分?jǐn)偟耐恋孛娣e,這種評(píng)估方式忽略了土地容積率在拆遷前后的變化。一般拆遷后規(guī)劃容積率會(huì)大幅提高,增加的容積率將導(dǎo)致被拆遷人實(shí)際分?jǐn)偟耐恋孛娣e減少,而該部分減少的土地價(jià)值并沒有得到補(bǔ)償,從而使被征收拆遷人所獲補(bǔ)償金額偏低。如在某地塊上有一棟住宅樓近期要進(jìn)行拆遷,假設(shè)該地塊土地面積為1000m²,拆遷前容積率是1.5,其中1號(hào)房住戶的房屋建筑面積為100m²,拆遷后將在該地塊重新建一棟高層住宅,規(guī)劃容積率為4,按等面積置換,則拆遷前后1號(hào)房住戶所占的土地面積將產(chǎn)生巨大變化,拆遷前:1000×100/1500=67m²,拆遷后:1000×100/4000=25m²;可見拆遷前后1號(hào)房住戶所占土地面積實(shí)際減少了42m²。因此以房屋的建筑面積來(lái)測(cè)算分?jǐn)偼恋孛娣e有不盡合理之處。

(三)公共部分及非物質(zhì)損害未納入補(bǔ)償范圍。

1、缺少對(duì)被拆遷人所享有的公共部分的補(bǔ)償。

建筑所有權(quán)由專有部分的專有權(quán)和共有部分的共有權(quán)兩部分組成。在我國(guó)拆遷實(shí)踐中,往往只對(duì)被拆遷房地產(chǎn)的專有部分的專有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,而對(duì)共有部分的共有權(quán)往往未納入拆遷補(bǔ)償范圍之列,這是導(dǎo)致最終補(bǔ)償金額偏低的原因之一?！段餀?quán)法》第73條規(guī)定“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地、公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房,屬業(yè)主共有”。因此拆遷時(shí)共有權(quán)部分也應(yīng)納入拆遷補(bǔ)償范圍。

2、缺少對(duì)被拆遷人的非物質(zhì)損害的補(bǔ)償。

城市房屋拆遷不僅給被拆遷戶帶來(lái)了物質(zhì)利益的損害或暫時(shí)中斷,還給被拆遷戶帶來(lái)了一定程度的精神利益損害。我國(guó)的征收與拆遷實(shí)踐中,對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償,主要以實(shí)物損失補(bǔ)償為主,并給予適當(dāng)?shù)陌徇w補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)以及停產(chǎn)、停業(yè)損失補(bǔ)償。而對(duì)被拆遷人造成的非物質(zhì)損害,如區(qū)域環(huán)境變更、居住功能下降、鄰里關(guān)系變化、情感損害、生活成本提高、租賃權(quán)的中斷或喪失等,卻沒有進(jìn)行相關(guān)的補(bǔ)償。對(duì)被拆遷人非物質(zhì)損害補(bǔ)償內(nèi)容的缺失,也是導(dǎo)致最終補(bǔ)償金額偏低的原因之一。

二、估價(jià)原則在征收拆遷補(bǔ)償過(guò)程中的有效運(yùn)用

在我國(guó),房地產(chǎn)估價(jià)的基本原則包括合法原則、最高最佳使用原則、替代原則、預(yù)期收益原則等。

(一)基于最高最佳使用原則和合法原則的有機(jī)協(xié)調(diào),弱化規(guī)劃限制條件對(duì)估價(jià)對(duì)象的不當(dāng)束縛。

1、最高最佳使用原則與合法原則的內(nèi)涵。

最高最佳使用是指對(duì)于一宗空地或者已改良的不動(dòng)產(chǎn)合理、可能且合法地使用,該使用方式具有物質(zhì)上可能、技術(shù)上支持、財(cái)務(wù)上可行,并能創(chuàng)造出最高的價(jià)值。 合法原則是指建筑物估價(jià)應(yīng)以估價(jià)對(duì)象的合法權(quán)益為前提進(jìn)行,其合法權(quán)益包括合法產(chǎn)權(quán)、合法使用、合法處分三個(gè)方面。

合法性原則和最高最佳使用原則是估價(jià)原則中的核心,并以合法原則為前提。最高最佳使用原則建立在合法使用原則的基礎(chǔ)上,是在法律(包括法律、行政法規(guī)、城市規(guī)劃、土地使用權(quán)出讓合同等)允許范圍內(nèi)的最高最佳使用。

2、合法原則與最高最佳使用原則的矛盾與沖突。

城市規(guī)劃是合法原則中的重要內(nèi)容,但我國(guó)目前的城市規(guī)劃總體水平較低。一是我國(guó)城市總體規(guī)劃內(nèi)容繁雜、編制和審批程序多、周期長(zhǎng),滯后于城市的發(fā)展;二是大多數(shù)城市的土地規(guī)劃缺少完整的、針對(duì)性的規(guī)劃設(shè)定。

我國(guó)的最高最佳使用原則建立在合法使用原則的基礎(chǔ)上。在分析估價(jià)對(duì)象每一種潛在的使用方式時(shí),首先考慮的是估價(jià)對(duì)象的使用方式是否合乎法律、法規(guī)和區(qū)域城市規(guī)劃,只考慮現(xiàn)時(shí)土地規(guī)劃利用條件下的市場(chǎng)價(jià)值,忽略了未來(lái)規(guī)劃調(diào)整后的預(yù)期價(jià)值提升因素(即通過(guò)合法途徑改變現(xiàn)有土地規(guī)劃用途的,且改變后將使估價(jià)對(duì)象達(dá)到最佳使用方式下的土地增值)。因此,這種評(píng)估建立在現(xiàn)有城市規(guī)劃基礎(chǔ)上,主要關(guān)注的是估價(jià)對(duì)象現(xiàn)時(shí)價(jià)值和使用價(jià)值,對(duì)估價(jià)對(duì)象的投資價(jià)值重視程度不夠,屬于部分反映征收拆遷物的客觀價(jià)值。

3、合法原則與最高最佳使用原則的有機(jī)協(xié)調(diào)運(yùn)用。

正確解讀合法原則和最高最佳使用原則二者之間的關(guān)系,解除當(dāng)前征收拆遷估價(jià)中合法原則部分內(nèi)容對(duì)最高最佳使用原則的不當(dāng)禁錮是至關(guān)重要的。

首先,估價(jià)對(duì)象的現(xiàn)狀規(guī)劃限制條件不應(yīng)包含合法原則的內(nèi)涵中,合法原則的應(yīng)用重點(diǎn)應(yīng)體現(xiàn)在估價(jià)對(duì)象的產(chǎn)權(quán)合法和估價(jià)過(guò)程的合法上。規(guī)劃條件對(duì)被評(píng)估房地產(chǎn)的價(jià)值有巨大影響,而規(guī)劃本身是具有濃厚主觀性的行政行為。囿于我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)劃理念和規(guī)劃程序等因素的限制,使得現(xiàn)時(shí)的規(guī)劃有時(shí)候不能實(shí)現(xiàn)土地的最佳利用,因而并不適于合法原則。作為征收拆遷補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù),房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值應(yīng)主要考慮各種市場(chǎng)因素而非具有很大主觀性的規(guī)劃因素。因而要使得評(píng)估結(jié)果是客觀的,規(guī)劃的可調(diào)性與規(guī)劃調(diào)整的及時(shí)性應(yīng)是基本前提;同時(shí),基于最高最佳使用原則,作為被征收拆遷房地產(chǎn)的權(quán)利人,被征收拆遷人應(yīng)有權(quán)預(yù)知該土地在近期的規(guī)劃調(diào)整信息,或有權(quán)提請(qǐng)規(guī)劃的調(diào)整。

其次,合法原則和最高最佳使用原則應(yīng)是有機(jī)協(xié)調(diào)的,而不是完全對(duì)立的。一方面,最高最佳使用原則應(yīng)在合法原則的框架下應(yīng)用,確保最高最佳使用狀態(tài)下的房地產(chǎn)有著堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ);另一方面,最高最佳使用原則不能囿于合法原則中諸如現(xiàn)時(shí)規(guī)劃等內(nèi)容的嚴(yán)格禁錮,而應(yīng)考慮到估價(jià)對(duì)象在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)可以預(yù)期的價(jià)值變化因素,從而正確合理地估算估價(jià)對(duì)象的價(jià)值。

綜上所述,盡管在我國(guó)的估價(jià)體系中,最高最佳使用作為估價(jià)所必須遵循的一種基本原則,但由于受到因合法原則誤讀導(dǎo)致的不當(dāng)禁錮而留于形式,當(dāng)前要提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),正確理解和運(yùn)用合法原則與最高最佳使用原則是解決這一問(wèn)題的根本出路。

(二)基于公平公正原則建立土地增值收益的共享模式。

1、拆遷收益的逆向轉(zhuǎn)移為土地增值收益共享提供了可能。

我國(guó)目前被拆遷房屋一般位于街道兩旁或老商業(yè)區(qū)等地,居住者以中低收入人群和老年人為主。拆遷使他們失去了原有的人文環(huán)境,使他們成為財(cái)富的轉(zhuǎn)出者。那么誰(shuí)又是低補(bǔ)償?shù)淖罱K受益者?這取決于拆遷項(xiàng)目的具體用途。拆遷后的土地主要有兩類用途:一是商業(yè)性用途,如寫字樓、商店、新的住宅小區(qū)等;二是公益性用途,如道路、廣場(chǎng)、綠化帶、公益性建筑等。由此形成了財(cái)富轉(zhuǎn)移的三種走向:一是對(duì)于商業(yè)性項(xiàng)目,轉(zhuǎn)移財(cái)富以利潤(rùn)的形式被商業(yè)項(xiàng)目所有者最終索取;二是作為土地出讓金的組成部分增加地方財(cái)政收入;三是對(duì)于公益性項(xiàng)目,可以節(jié)約財(cái)政支出相當(dāng)于增加了政府財(cái)政收入。第二和第三種走向最終都增加了財(cái)政的實(shí)際收入,相當(dāng)于地方政府利用價(jià)格機(jī)制從被拆遷居民那里額外征得財(cái)富。而在土地增值部分的收益分配方面,地方政府拿走了土地增值的20%到30%。 這種財(cái)政收入的最終受益者是由地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)決定的。我國(guó)地方本級(jí)財(cái)政支出中,購(gòu)買性支出占到71%,且教育、公共工程、行政管理和公檢法司支出居于支出項(xiàng)目前四位。 而這種支出結(jié)構(gòu)有利于競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)的高收入者。可見,從低收入群體轉(zhuǎn)出的社會(huì)財(cái)富最終以直接或間接的方式,轉(zhuǎn)移到了高收入群體,是一種財(cái)富的逆向轉(zhuǎn)移。

2、土地增值收益的共享模式。

基于上述考慮,我們認(rèn)為被拆遷人理應(yīng)以某種方式或利益分配模式來(lái)參與分享部分土地增值收益。共享框架是:土地增值收益的共享建立在對(duì)土地現(xiàn)狀條件下市場(chǎng)價(jià)值合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上,其核心是建立被拆遷地塊土地出讓價(jià)與拆遷補(bǔ)償價(jià)的模數(shù)關(guān)系,用土地增值收益的一部分來(lái)補(bǔ)貼拆遷補(bǔ)償價(jià),使原住戶也能分到由高區(qū)位優(yōu)勢(shì)和土地用途轉(zhuǎn)換帶來(lái)的高收益。

土地增值收益的共享途徑可以多樣的?？梢钥紤]將土地增值收益中的一定比例納入地方政府“征地拆遷補(bǔ)償調(diào)節(jié)專項(xiàng)資金庫(kù)”統(tǒng)一運(yùn)作和管理。該專項(xiàng)資金用于解決被拆遷戶實(shí)際生活困難的補(bǔ)助、被拆遷戶進(jìn)入社會(huì)保障體系的補(bǔ)助以及勞動(dòng)技能培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助等。

在征收拆遷的實(shí)踐中,土地增值收益共享模式在應(yīng)用中可采用以下幾種基本形式:一是貨幣補(bǔ)貼形式,即拆遷人在對(duì)被拆遷人房地產(chǎn)現(xiàn)狀條件下市場(chǎng)價(jià)值給予等量補(bǔ)償后付給額外的貨幣,作為對(duì)被征收土地未來(lái)可能的增值收益的貼補(bǔ)。貨幣補(bǔ)貼可以在簽訂征收拆遷協(xié)議時(shí)一次性支付,也可以在征收拆遷協(xié)議簽訂后雙方約定的時(shí)間內(nèi)以約定的方式支付。二是權(quán)益入股形式,即被拆遷人將其被征收房屋的部分權(quán)益以股本的形式,投入到土地的征收與再開發(fā)項(xiàng)目中去,直接參與開發(fā)利潤(rùn)的分享,同時(shí)承擔(dān)一定的開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。在具體運(yùn)作過(guò)程中,被拆遷人可以集體經(jīng)濟(jì)組織或其他形式的民間組織以合作開發(fā)的形式參與到具體的舊城改造項(xiàng)目中并分享土地再開發(fā)活動(dòng)所帶來(lái)的收益。

采用土地增值收益共享模式可以吸引被拆遷人積極參與征收拆遷與城市更新建設(shè),并使被拆遷人真正分享到城市建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的成果,因而可以有效化解日益激化的拆遷矛盾,加快城市建設(shè)并促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;同時(shí),作為一種利益共享模式,在一定程度上參與了風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān),因而既可以降低拆遷人的一次性成本支出,又可以降低征收拆遷后再開發(fā)主體的風(fēng)險(xiǎn)。因而,應(yīng)用土地增值收益共享模式具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

(作者單位:劉貞平,廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院;萬(wàn)磊,深圳市英聯(lián)國(guó)際不動(dòng)產(chǎn)有限公司)

注釋:

①美國(guó)不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)師學(xué)會(huì).不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估詞典.

②中國(guó)財(cái)政年鑒(2003).中國(guó)財(cái)政雜志出版社.

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