社會組織參與服務(wù)政府建設(shè)的四維考察

石國亮 黃 尹

作者簡介:A石國亮(1972- ),男,安徽蕪湖人,中國青年政治學(xué)院副教授,法學(xué)博士,哲學(xué)博士后,碩士生導(dǎo)師,中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院訪問學(xué)者,聯(lián)合國開發(fā)計劃署《公平發(fā)展 公共治理》項目專家組成員,主要研究方向為公共管理;黃尹(1986- ),男,福建莆田人,中國青年政治學(xué)院碩士研究生,主要研究方向為公共管理。

摘 要:社會組織參與服務(wù)型政府建設(shè),不是自發(fā)形成的,而是多種因素合力造就的。它是中國共產(chǎn)黨對社會組織政策的調(diào)整,實現(xiàn)政黨主導(dǎo)與社會發(fā)展的良性互動的必然;是服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在需求與社會組織自身屬性相契合的必然;是適應(yīng)公民意識新覺醒和公民社會發(fā)育,實現(xiàn)政府與公民的互動雙贏的必然;也是借鑒和總結(jié)國際經(jīng)驗,實現(xiàn)與世界政府改革趨勢相適應(yīng)的結(jié)果。

關(guān)鍵詞:社會組織;服務(wù)型政府;參與;動因

中圖分類號:C912.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-1605(2009)12-0087-04

社會組織,有廣義和狹義之分。廣義的社會組織是除政府以外的包括政黨、企業(yè)等在內(nèi)的各類組織。狹義的社會組織,又稱非政府組織、非營利組織、民間組織等,是指以非政府的方式從事特定的或普遍的公益事業(yè)、不以營利為目的的志愿性團(tuán)體。本文使用的是狹義的社會組織概念,有時出于需要,也采用了非政府組織等概念。

一

探究社會組織參與服務(wù)型政府建設(shè)的動因,社會組織與中國共產(chǎn)黨之間的關(guān)系是一個極為重要的因素。有研究甚至認(rèn)為,由于中國社會的特性,社會組織與中國共產(chǎn)黨的關(guān)系是社會組織發(fā)展的決定性因素。[1]通過對兩者關(guān)系的歷史考察,我們可以更為清晰地看出:新中國60年來,中國社會組織從停滯,到第一次發(fā)展高潮,再到徘徊中發(fā)展,直至全面發(fā)展,參與服務(wù)型政府建設(shè),都是與中國共產(chǎn)黨對社會組織政策的不斷調(diào)整、實現(xiàn)政黨主導(dǎo)與社會發(fā)展的良性互動密不可分的。

在我國,具有現(xiàn)代意義的社會組織最早出現(xiàn)于清末民初。新中國成立后,中國共產(chǎn)黨以重新建構(gòu)中國社會為國家建設(shè)的行動起點,將勞動階級組織起來,成為掌握生產(chǎn)資料和國家政權(quán)的主導(dǎo)力量,從而在實現(xiàn)勞動階級作為階級的整體解放的同時,實現(xiàn)中國社會的重新組織與整合,建立起了高度組織化的社會。在這樣的社會建構(gòu)過程中,當(dāng)時留存下來的各種社團(tuán),要么自我解放,要么被取締,要么被重新改造,發(fā)展陷入停滯,最后所剩無幾。據(jù)統(tǒng)計,20世紀(jì)50年代全國性的社團(tuán)只有44個,20世紀(jì)60年代也不到100個,地方性社團(tuán)大約在6000個左右。[2]這些社團(tuán),也不是作為獨立的社會力量存在的,相反都是作為中國共產(chǎn)黨的外部力量而存在。有研究認(rèn)為,在這一時期,以黨的組織為核心進(jìn)行組織化社會建構(gòu),不僅從根本上吞食了社會組織存在的空間,而且也從根本上使留存下來的具有社會組織性質(zhì)的各類社會團(tuán)體空洞化。政黨組織了社會,與此同時,整個社會也被政黨化了。[3]

黨的十一屆三中全會的召開,標(biāo)志著中國社會進(jìn)入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時期。黨主導(dǎo)下的制度變遷迅速釋放了中國的社會空間,民間社會的活力被激發(fā)出來,于是,社會組織在20世紀(jì)80年代中后期形成了第一次發(fā)展高潮。數(shù)據(jù)顯示,1989年初,全國性社會團(tuán)體達(dá)到1600多個,比“文化大革命”前增長16倍,地方性社會團(tuán)體也由6000多個猛增到近20萬個,增長了33倍。[4]然而在這一時期,社會空間的釋放只是在一定程度上的。1984年11月中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格控制全國性組織的通知》,明確了社會團(tuán)體由各歸口部門分別審查,并進(jìn)行了改革開放后對社會組織的第一輪清查整頓。1989年10月,國務(wù)院終止了1950年10月公布的《社會團(tuán)體登記暫行辦法》,頒布了《社會團(tuán)體登記管理條例》。

1995年“世界婦女大會”在北京召開,大會期間的“非政府組織論壇”引起不小轟動,很多中國人第一次在傳媒中頻繁聽到NGO與“第三部門”等詞匯。此前已經(jīng)出現(xiàn)的若干可以在一定程度上被認(rèn)為有些民間色彩的組織與國際上蓬勃發(fā)展的“非政府組織運(yùn)動”聯(lián)系起來,成為了我國社會組織發(fā)展的一個里程碑。然而,影響力的擴(kuò)大并不意味著其發(fā)展速度的加快。實際上,社會組織在這一時期的發(fā)展陷入了徘徊,黨和政府的整頓措施使得社會組織在數(shù)量上持續(xù)減少,從1996年至2001年,經(jīng)合法登記的社團(tuán)數(shù)量年下降幅度分別達(dá)到1.6%、83%、17.5%、4.6%、1.5%,從1996年的18.5萬下降到2001年的12.9萬。

進(jìn)入新世紀(jì)新階段,社會組織的發(fā)展迎來了春天。黨的十六大報告第一次把“社會更加和諧”作為全面建設(shè)小康社會的一個重要目標(biāo)提了出來,并關(guān)注到了新經(jīng)濟(jì)組織、社會團(tuán)體的建設(shè)。2005年2月19日,胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話中強(qiáng)調(diào),中國共產(chǎn)黨必須思考和研究如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下更好地發(fā)揮基層自治組織、人民團(tuán)體、社會團(tuán)體、行業(yè)組織、中介組織等的積極作用,形成社會管理的整體合力。[5]2006年11月28日,中共中央頒發(fā)了《關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》,強(qiáng)調(diào)要把做好新的社會階層人士的統(tǒng)戰(zhàn)工作作為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作新的著力點,堅持以社團(tuán)為紐帶、社區(qū)為依托、網(wǎng)絡(luò)為媒介、活動為抓手,把新的社會階層人士更廣泛地團(tuán)結(jié)和凝聚在黨和政府的周圍。[6]“重視社會組織建設(shè)與管理”,還出現(xiàn)在了黨的十七大報告中。2008年2月27日,黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確指出:“加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去,把該由政府管理的事項切實管好,從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用,更加有效地提供公共產(chǎn)品。”[7]可見,新世紀(jì)新階段以來,中國共產(chǎn)黨已經(jīng)明確把社會組織看作是政黨必須與其合作,并充分發(fā)揮其作用的重要的社會力量。這一認(rèn)識上和政策上的重大轉(zhuǎn)變,極大地推動了社會組織的發(fā)展。

二

一般來說,服務(wù)型政府的本質(zhì)在于服務(wù),但并不單純地包括服務(wù)理念的建構(gòu),或是政府職能的轉(zhuǎn)換,又或是某種行政體制的更新,它是相對于統(tǒng)治型政府、管制性政府而言的一種全新模式。它的內(nèi)涵至少包括以下三點:其一,服務(wù)型政府的目的是為了公民利益的實現(xiàn),而不是政府利益的實現(xiàn);其二,在政府向公民提供服務(wù)的過程中,公民的利益居于決定性地位,政府是有限政府,公民需要什么,政府才能提供什么;其三,權(quán)力主體是多元的,政府并不是國家唯一的權(quán)力中心,各種機(jī)構(gòu)(包括社會的私人的)只要得到公眾的認(rèn)可,都可以成為社會權(quán)力的主體之一。[8]作為一種全新的治理模式,服務(wù)型政府建設(shè)與傳統(tǒng)統(tǒng)治型、管制型政府模式有著本質(zhì)的區(qū)別。服務(wù)型政府建設(shè)產(chǎn)生了許多新需求,這為社會組織參與服務(wù)型政府建設(shè)提供了必要性和可能性。

從服務(wù)型政府的性質(zhì)出發(fā),治理理論指導(dǎo)下的服務(wù)型政府承認(rèn)權(quán)力主體的多元性,允許各種能夠體現(xiàn)公民利益、滿足公民需求的機(jī)構(gòu)加入到公共服務(wù)的提供中,這為社會組織參與服務(wù)型政府建設(shè)提供了基本前提。權(quán)力主體的多元化在政府改革中的具體表現(xiàn)就是行政權(quán)力的“分權(quán)”和“還權(quán)”。有論者曾對“分權(quán)”與“還權(quán)”作過區(qū)分,認(rèn)為“分權(quán)是指把原本屬于政府的部分行政權(quán)力,分給非政府組織去行使,以減輕政府的權(quán)利負(fù)擔(dān),也充分運(yùn)用非官方或半官方組織所擁有的雄厚的社會資源,更好地去完成某一方面的行政任務(wù)”;而“還權(quán)是指將國家(政府)所‘吞食的社會權(quán)力與權(quán)利‘歸還于社會”。[9]可見,“分權(quán)”與“還權(quán)”之間的本質(zhì)區(qū)別在于從政府職能中分離出去的“權(quán)力”的性質(zhì)——是國家享有的統(tǒng)治權(quán)的一部分,還是社會享有的自我管理權(quán)力的一部分。事實上,在行政體制改革及其職能分解的過程中,“分權(quán)”和“還權(quán)”都是不可避免的,社會組織有可能承擔(dān)這樣的使命:在政府職能改革中,將原屬于政府享有的部分國家行政權(quán),通過授權(quán)或委托的方式轉(zhuǎn)移到社會組織行使。實際上,各級政府已經(jīng)開始重視社會組織在這方面的作用。

從服務(wù)型政府的核心理念出發(fā),建構(gòu)服務(wù)理念,為社會提供更好的公共服務(wù)是服務(wù)型政府的根本要求,而社會組織由于其自身特點,能夠在公共服務(wù)的某些領(lǐng)域為政府提供更好的服務(wù)。作為不同于政府和營利性組織的一種特殊形態(tài)的組織,社會組織是以非政府的方式,從事特定的或普遍的公益事業(yè)、不以營利為目的的組織。萊斯特?薩拉蒙從特征入手來尋求這種組織的共同點:一是組織性,即這些機(jī)構(gòu)都有一定的制度和結(jié)構(gòu);二是私有性,即這些機(jī)構(gòu)都在制度上與國家相分離;三是非營利性;四是自治性,即這些機(jī)構(gòu)都基本上是獨立處理各自的事務(wù);五是自愿性,即這些機(jī)構(gòu)的成員不是法律要求而組成的,這些機(jī)構(gòu)接受一定程度的時間和資金的自愿捐獻(xiàn)。[10]這種松散的、靈活自由的、體現(xiàn)社會公民參與意愿的屬性與服務(wù)型政府建設(shè)的需要恰好吻合。

從服務(wù)型政府的特點出發(fā),社會組織有助于政府的有限性、責(zé)任性、法治性和廉潔性的實現(xiàn)。服務(wù)型政府是一個有限政府,追求建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“小政府、大社會”的社會治理結(jié)構(gòu)。同時,它是一個責(zé)任政府,相比管制型政府在管理時,只對上級負(fù)責(zé),不對下級特別是公民負(fù)責(zé)的傾向,服務(wù)型政府傾向于對上、對下一致負(fù)責(zé)的態(tài)度,不僅憑長官意志辦事,而應(yīng)以公民需求為導(dǎo)向,為公民負(fù)責(zé)。它也是一個法治政府,依法治國,保護(hù)公民的合法權(quán)利。它還是一個廉潔政府,在培育行政倫理的同時,嚴(yán)懲各種貪污腐敗的行為。社會組織參與服務(wù)型政府建設(shè)中,有助于政府的這些特點的實現(xiàn)。一方面,社會組織本身的充分發(fā)育,有利于社會自我管理的能力,從而為轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)有限政府創(chuàng)造條件。另一方面,社會組織從誕生之日起,就與政府存在著一種對抗和競爭的關(guān)系。它不僅有助于解決政府在提供公共服務(wù)方面的缺失,而且要作為公民社會的一個重要力量,來防止、削弱或補(bǔ)救政府和市場對公眾利益的侵害,增強(qiáng)社會權(quán)力對政府公共權(quán)力的控制力度,其監(jiān)督作用有助于政府責(zé)任理念的建構(gòu),克服權(quán)力間相互扯皮和推諉中滋生的腐敗現(xiàn)象,實現(xiàn)政府的法制性和廉潔性。

三

從公民的角度出發(fā),社會組織參與服務(wù)型政府建設(shè),其根源在于改革開放30多年來公民意識的新覺醒和公民社會的發(fā)育。作為國家和社會生活中最基本、最普遍的主體,公民是社會成員的基準(zhǔn)性身份和角色。在此基礎(chǔ)上的公民意識,是相對于“臣民意識”而言的,指的是一種現(xiàn)代法治下的民眾意識,涵蓋獨立人格的平等意識、制約權(quán)力的監(jiān)督意識、履行職責(zé)的責(zé)任意識等多方面的內(nèi)容。改革開放30多年來,從與世無爭、逆來順受,到敢于運(yùn)用法律武器理直氣壯地維護(hù)憲法賦予公民的權(quán)利;從對公共事務(wù)的冷漠,到監(jiān)督政府行為參加各種聽證會,這些深刻的轉(zhuǎn)變正是公民意識覺醒的顯著標(biāo)志。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的日益成熟,公民意識的新覺醒已成為了一個不可阻擋的趨勢。

公民意識的新覺醒推動了公民社會的發(fā)育。公民意識是公民社會的基礎(chǔ)和組成部分,只有當(dāng)以自由、平等、責(zé)任等為特征的公民意識覺醒,內(nèi)化在公民自覺的行動中,影響力不斷擴(kuò)大時,公民社會才有發(fā)育的可能。公民社會是公民意識覺醒的目標(biāo),公民社會的發(fā)育又反過來促進(jìn)公民意識不斷走向成熟。簡單概括,公民意識是現(xiàn)代公民個人對其社會身份的認(rèn)同,而公民社會則是整個社會對于這一公民意識的再認(rèn)識,展現(xiàn)著社會進(jìn)步的魅力。從公民社會興起的實踐表現(xiàn)來看,如果說30多年來,公民社會在很大程度上只是孕育在改革開放中的一個“胚胎”,那么,2008年中國社會所經(jīng)歷的汶川大地震和北京奧運(yùn)會則標(biāo)志著中國公民社會已經(jīng)“出世”。大多數(shù)學(xué)者將2008年作為中國公民社會元年。

公民意識的覺醒和公民社會的興起,就給政府提出這樣的一個問題:如何引導(dǎo)公民意識,建構(gòu)公民社會,使之與政府轉(zhuǎn)型相結(jié)合,轉(zhuǎn)化為社會主義和諧社會建設(shè)的合力?其答案就是引進(jìn)社會組織參與服務(wù)型政府建設(shè)。一方面,公民社會的一個重要特征就是社會組織的蓬勃發(fā)展,加強(qiáng)與社會組織的合作,引導(dǎo)其參與服務(wù)型政府的建設(shè),具有必要性。實際上,從公民社會的內(nèi)涵來說,公民社會是指國家和家庭之間的一個中介性的社團(tuán)領(lǐng)域,這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù),這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會成員自愿結(jié)合而形成,以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價值。[11]在我國,有學(xué)者將公民社會定義為“國家或政府系統(tǒng),以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和,它是官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。”[12]也就是說,社會組織的蓬勃發(fā)展是公民社會形成的重要標(biāo)志,公民社會其實就是以社會組織的發(fā)展為特征的一種社會形態(tài)。由此表明,公民社會的主體,即組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織,包括公民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團(tuán)體、同人團(tuán)體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等。政府處理與公民社會的關(guān)系,實際上很大程度上就是處理與社會組織的關(guān)系。另一方面,相對于公民個人和公民社會,社會組織是實實在在的組織,政府與其合作,具有可行性。伴隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,中國社會發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)型,方向是最終建設(shè)一個公民社會。當(dāng)前,隨著服務(wù)型政府的構(gòu)建,社會將由政府包辦一切的單位制的構(gòu)成轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑹袌?、社會組織三個支柱共同構(gòu)成,共同來推進(jìn)社會進(jìn)步。政府在進(jìn)行服務(wù)型政府建設(shè)時,有意識地將社會組織引進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的過程中,通過明確社會組織在公共服務(wù)體制中的地位和作用,結(jié)合相關(guān)法律、體制和政策進(jìn)行調(diào)整,使廣泛的社會組織參與到公共服務(wù)中來,不僅可以推動社會組織的發(fā)展,更有利于公民意識的進(jìn)一步培育,促進(jìn)公民社會的建構(gòu),實現(xiàn)政府與公民的互動雙贏。

四

發(fā)揮社會組織在服務(wù)型政建設(shè)中的作用,也是我國政府總結(jié)國際經(jīng)驗,實現(xiàn)與世界政府改革趨勢相適應(yīng)的結(jié)果。

目前,世界各國特別是西方發(fā)達(dá)國家關(guān)于處理政府與社會組織關(guān)系的經(jīng)驗,總結(jié)起來主要有以下幾點:其一,社會組織參與公共服務(wù)的提供,往往作為政府改革的一部分,伴隨著政府的整體性改革進(jìn)行的。20世紀(jì)70年代以來,新西蘭、英國、美國等發(fā)達(dá)國家的公共部門針對傳統(tǒng)的政府管理模式暴露出的種種弊端及政府的“失效癥狀”,掀起了運(yùn)用市場和社會的力量來提高政府績效的運(yùn)動,緊接著,日本、加拿大、荷蘭、法國等也紛紛效仿。一些國家紛紛提出了“政府再造”的口號,通過“政府再造”來改善公共產(chǎn)品的質(zhì)量,重新贏得公眾對政府的信心,興起了被稱為“新公共管理”運(yùn)動的政府改革浪潮。其二,社會組織提供公共服務(wù),需要政府在政策、制度等方面的大力支持,政府的支持是社會組織發(fā)展的重要因素。在德國,政府和社會組織之間長期保持著密切的合作關(guān)系。德國社會組織收入的64%來自政府,換言之,政府財政支持是德國社會組織賴以生存和發(fā)展的支柱。德國政府在政府改革過程中,在社會福利領(lǐng)域采取所謂“第三方補(bǔ)貼”的原則,通過支持社會組織發(fā)展來增進(jìn)整個社會福利。在衛(wèi)生保健、社會保險等領(lǐng)域?qū)嵭兄苯友a(bǔ)助;在教育領(lǐng)域主要補(bǔ)貼初等和中等教育;在社會服務(wù)領(lǐng)域主要資助弱勢群體,如老年人和殘疾家庭;在發(fā)展領(lǐng)域主要通過資助開展再就業(yè)培訓(xùn);在國際合作方面則運(yùn)用與政府基金相關(guān)的非政府組織進(jìn)行國際救災(zāi)及發(fā)展援助等一系列活動。[13]在日本,1995年以前,政府對社會組織采取的是嚴(yán)格限制的態(tài)度。阪神大地震給了社會組織展示其優(yōu)勢和能力的機(jī)會,喚起了整個社會對社會組織的重視,政府也從根本上改變了觀念,于是有了1998年日本的《特定非營利組織活動促進(jìn)法》,同時日本政府也通過優(yōu)惠稅制和提供財政補(bǔ)貼等措施積極支持社會組織的活動,促進(jìn)了社會組織的較快發(fā)展。其三,在教育、公共醫(yī)療、慈善、扶貧和環(huán)保等公共服務(wù)領(lǐng)域,通過與政府組織的合作,社會組織可以發(fā)揮獨特的作用。1999年,美國學(xué)者萊斯特?薩拉蒙的一個在全球范圍內(nèi)開展了一個比較研究的大型國際合作項目(The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project,CNP)成果表明,在美國、英國、法國等全球42個國家中,都存在一個由這類組織組成的龐大的非營利部門,平均規(guī)模大約是:占各國GDP的4.6%,占非農(nóng)就業(yè)人口的5%,占服務(wù)業(yè)就業(yè)人口的10%,相當(dāng)于政府公共部門就業(yè)人口的27%。[14]在長期的研究中,他指出:“非政府組織在世界各國的發(fā)展表明,一個由非政府組織所發(fā)動的‘社會團(tuán)體革命(global associational revolution)方興未艾,它對21世紀(jì)所具有的意義,也許如同民族國家的興起對20世紀(jì)所具有的一樣重大。”[15]

相比國際社會特別是西方社會,我國社會組織與政府的互動還存在較大差距。如政府對于社會組織的支持力度還不夠。長期以來,受意識形態(tài)的影響,我國政府對社會組織的發(fā)展存在相當(dāng)程度上的誤解,所制定的很多法規(guī)常帶有局限性,法規(guī)中所蘊(yùn)含的控制、限制的基調(diào)和繁瑣的手續(xù)規(guī)定及其制度性框架,在相當(dāng)長的時期里都成為制約社會組織發(fā)展的因素。

總結(jié)國際經(jīng)驗,對比現(xiàn)實差距,我們可以得出這樣的啟示:在構(gòu)建服務(wù)型政府中,應(yīng)充分發(fā)揮社會組織的作用,推動公共權(quán)力的還權(quán)于民,在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時,通過政府與社會的互動,實現(xiàn)政府與公民的共贏。也就是說,我國充分發(fā)揮社會組織在服務(wù)型政府建設(shè)中的重要作用,也是借鑒和總結(jié)國際經(jīng)驗,實現(xiàn)與世界政府改革趨勢相適應(yīng)的結(jié)果?！?/p>

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責(zé)任編輯:黃 杰