毛昭輝

招投標(biāo)制度明明是用來遏制腐敗,卻因再造制度設(shè)計(jì)本身的缺失、執(zhí)行的走樣與監(jiān)督的缺位,反而衍生出一系列新的腐敗問題,令人由此反思當(dāng)前治典頻切、腐敗頻仍這一尷尬現(xiàn)象。

推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新,是加快“懲防體系”構(gòu)建的重要途徑。遵循這一思路,近年來國家出臺(tái)了不勝枚舉的反腐倡廉法規(guī)制度。我們樂觀主義地期望通過反腐敗制度的系統(tǒng)推進(jìn)和重點(diǎn)突破,有效遏制腐敗的高發(fā)勢(shì)頭。客觀而言,腐敗行為并未有所收斂,腐敗與反腐敗依舊存在著“平行線現(xiàn)象”,腐敗行為總體趨于高位頻發(fā)緩慢增長的趨勢(shì)。故此,我們不得不反思在期望頗高的反腐敗制度推動(dòng)下,反腐敗的成效為什么卻令人失望,是什么原因?qū)е铝朔锤瘮≈贫裙δ苌系娜趸?

公共權(quán)力的“公地悲劇”

眾所周知,公共權(quán)力的利益屬性決定了其行使必然能夠帶來收益。尤其是高層腐敗,利益實(shí)現(xiàn)的途徑主要通過利益輸送和利益交換,行賄者獲得了管制資源,受賄者獲得了經(jīng)濟(jì)利益。利益交換的雙方實(shí)現(xiàn)雙贏,而受損害的卻是無明確權(quán)屬的“公共利益”,如招投標(biāo)中的所有者缺位,招標(biāo)人均不是真正的主人,所以經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)這樣一個(gè)現(xiàn)象:花國家的錢,辦單位的事,肥個(gè)人的腰包,而政府介入微觀經(jīng)濟(jì)太深也必然導(dǎo)致“公地悲劇”,一旦維護(hù)“公共利益”的監(jiān)督體制出現(xiàn)失靈,腐敗行為蔓延將成為必然。

在這里,公共權(quán)力的異化似乎成為那些擁有權(quán)力的貪欲者的公地,他們千方百計(jì)尋找制度存在的漏洞和不足,融解反腐敗制度的強(qiáng)制力和懲戒力,并盡可能擴(kuò)大權(quán)力的邊界,尤其是以“潛規(guī)則”的方式對(duì)抗公共權(quán)力的正當(dāng)行使。而我們絕大多數(shù)的制度設(shè)計(jì)均采取公權(quán)力制衡公共產(chǎn)權(quán)的治理模式,必將受到公權(quán)力利益屬性的桎梏。

制度之制度的缺失

制度之制度,就是界定游戲規(guī)則的游戲規(guī)則。

招投標(biāo)制度本身是一種直接調(diào)整招投標(biāo)行為的制度,而規(guī)制招投標(biāo)制度的法律體系則是制度之制度,而規(guī)制法律制定和實(shí)施的憲政制度則是更高層次的制度之制度。如果深層次制度不完備,淺層次的制度功能必然受到削弱。

以黨政問責(zé)制為例,由于現(xiàn)行的法律制度缺乏社會(huì)民主監(jiān)督的法律框架,故黨政問責(zé)更多的體現(xiàn)為“同體問責(zé)”,其功效自然大打折扣。

再如黨的巡視制度,無疑是強(qiáng)化對(duì)第一把手監(jiān)督的有效制度。但是,如果黨內(nèi)民主制度不能真正成為黨的生命,成為貫穿監(jiān)督始終的準(zhǔn)繩,那么這種自上而下的監(jiān)督模式的作用,只能建立在上下級(jí)黨組織之間不存在利益關(guān)系。因此,當(dāng)我們竭力通過制度構(gòu)建,堵塞漏洞時(shí),卻發(fā)現(xiàn)制度之制度卻存在致命缺陷,甚至違背憲政理念,而我們又束手無策,那將是令人沮喪的。淺層次的制度變革往往可以通過社會(huì)精英和威權(quán)政府迅速實(shí)現(xiàn),而深層次制度變革將是艱難而漫長的過程,尤其是涉及政治體制層面的制度改革更是如此。

強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)導(dǎo)致制度目標(biāo)偏離

制度的有效性取決于制度設(shè)計(jì)目的與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的吻合程度,而目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)取決于路徑。制度演進(jìn)的方向與一個(gè)社會(huì)中利益集團(tuán)之間的博奕過程及結(jié)果相關(guān),制度演進(jìn)的方向往往是由社會(huì)中處于強(qiáng)勢(shì)地位的利益集團(tuán)決定的,權(quán)力設(shè)定上有利于本部門利益。

由此可見,當(dāng)前諸多反腐敗制度的效能最終衰竭,并不在于制度本身目標(biāo)設(shè)計(jì)的不科學(xué),而是在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中偏離了既定的方向。當(dāng)反腐倡廉建設(shè)的舉措危及這些利益集團(tuán)的既得利益時(shí),具有強(qiáng)勢(shì)地位的強(qiáng)勢(shì)權(quán)力集團(tuán)與資本集團(tuán)必然以體制內(nèi)的正當(dāng)方式(形式合法,實(shí)質(zhì)違法)和非體制內(nèi)的不正當(dāng)手段加以對(duì)抗。

在不斷披露的一些制度缺失事例中,一再閃現(xiàn)著強(qiáng)勢(shì)資本集團(tuán)與強(qiáng)勢(shì)權(quán)力集團(tuán)之間的交易與合謀的幽靈,一些制度被實(shí)質(zhì)變更的幕后推手往往是強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)。故此,一些反腐敗制度的功能衰竭就成為必然。

因此,制度制定的過程必須民主公開,必須符合公眾的利益,不能缺少博奕過程。

制度邊界和制度彈性難以把握

從制度的操作層面而言,盡可能地減少制度的灰色地帶,增加制度剛性,減少制度彈性。這樣做的結(jié)果卻是降低了制度的效能,不利于制度資源的充分利用。

故此,制度邊界的存在不僅必然而且必要,關(guān)鍵在于在制度設(shè)計(jì)中如何找到最優(yōu)的制度彈性。

當(dāng)我們?cè)龃笾贫葟椥?腐敗者在利益的驅(qū)使下,鉆制度的空子,打擦邊球。故此,打破閉門造車式的制度設(shè)計(jì),擴(kuò)大反腐敗制度建設(shè)的民主化,也許是解決之道。