防洪減災(zāi)的措施與對(duì)策

王巖龍

摘要：通過規(guī)范人類自身行為，以改善人與洪水關(guān)系，從而達(dá)到防洪減災(zāi)目的的一種措施，并指出了各類措施所體現(xiàn)的防洪策略思想和要點(diǎn)，以及蓄滯洪區(qū)是具有工程措施與非工程措施雙重屬性的防洪減災(zāi)措施。

關(guān)鍵詞：防洪減災(zāi)

隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人們有能力修筑水庫和堤防，并在這些防洪工程保護(hù)下不斷向洪泛平原的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)擴(kuò)張。在漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期里，防洪工程一直是防御洪水最主要的措施。

20世紀(jì)中葉以來，人們發(fā)現(xiàn)：①隨著人口迅速增長(zhǎng)，即使已修建了大量防洪工程，但洪災(zāi)損失仍有增無減；②在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，繼續(xù)修建防洪工程遇到了越來越大的阻力和困難，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家則因防洪工程投資巨大和防洪工程效益費(fèi)用比日趨下降等因素，也深感修建大型防洪工程十分困難；③各地超標(biāo)準(zhǔn)洪水頻繁發(fā)生，迫切需要提高防洪標(biāo)準(zhǔn)。基于上述事實(shí)，人們開始反思人與洪水的關(guān)系。正是在這樣的背景下，現(xiàn)代意義下的防洪減災(zāi)非工程措施被提出來并受到了廣泛的認(rèn)同。

因此，防洪減災(zāi)非工程措施可以定義為：通過約束人類自身行為，以改善人與洪水關(guān)系，從而達(dá)到防洪減災(zāi)目的的一種措施?；谶@一定義，本文對(duì)防洪減災(zāi)非工程措施進(jìn)行了分類。二、基于洪水物理屬性的非工程措施。洪水的形成和傳播特性是洪水最重要的物理屬性。利用這種物理屬性，能夠預(yù)見洪水的形成和發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上形成了洪水預(yù)報(bào)技術(shù)。早在公元15世紀(jì)，中國(guó)黃河中下游已開始利用原始的洪水預(yù)報(bào)作為防洪減災(zāi)的重要措施。當(dāng)時(shí)，沿黃河自上游向下游每15km沒一驛站，每站換一隊(duì)騎手和快馬，將水情不斷向下游傳遞，南于馬的速度快于洪水傳播速度，所以下游居民能提前知道洪水情況，作好防汛準(zhǔn)備或及時(shí)撤離。

隨著水庫、堤防等防洪工程的興建，為了充分發(fā)揮防洪工程的作用，現(xiàn)代意義下的洪水預(yù)報(bào)迅速發(fā)展，并在洪水預(yù)報(bào)的支持下進(jìn)行洪水調(diào)度，形成了洪水預(yù)報(bào)調(diào)度系統(tǒng)。借助洪水預(yù)報(bào)調(diào)度系統(tǒng)，防洪工程可以改變洪水特性，例如削減洪峰、延長(zhǎng)洪水傳播歷時(shí)等，也可以使沿河居民有較多時(shí)間根據(jù)洪水情勢(shì)采取有效防洪措施或及時(shí)撤離將被淹沒的地區(qū)。由此可見，洪水預(yù)報(bào)調(diào)度是基于洪水物理屬性并依托防洪工程，協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系，以減輕和避免洪水災(zāi)害的重要措施，因此它是一種防洪減災(zāi)非工程措施。

根據(jù)世界氣象組織(WMO)的估計(jì)，洪水預(yù)報(bào)調(diào)度系統(tǒng)在全球防洪減災(zāi)中的貢獻(xiàn)率約為防洪總效益的10％—15％。三、基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的非工程措施。

基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的非工程措施是在20世紀(jì)50年代才開始的，洪水風(fēng)險(xiǎn)管理是其核心內(nèi)容，它的最重要實(shí)踐，是編制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖和推行洪水保險(xiǎn)制度。

一、洪水風(fēng)險(xiǎn)圖

洪水風(fēng)險(xiǎn)圖是一種標(biāo)明不同重現(xiàn)期洪水在泛濫時(shí)最大淹沒范圍的防洪減災(zāi)專用地圖。圖中有地形等高線、微地貌、行政區(qū)劃、重要設(shè)施、淹沒范圍邊界線等，詳細(xì)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖中還標(biāo)識(shí)了淹沒范圍內(nèi)各處的淹沒深度、淹沒歷時(shí)、居民疏散道路等。編制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的目的是：①提示居民識(shí)別自己所處地點(diǎn)遭受洪水淹沒的風(fēng)險(xiǎn)程度，增強(qiáng)公眾防洪意識(shí)；②為制定洪泛平原土地利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃提供洪水風(fēng)險(xiǎn)方面的依據(jù)；③提高易淹地區(qū)(高風(fēng)險(xiǎn)區(qū))的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)洪水破壞的適應(yīng)能力，④是推行洪水保險(xiǎn)的基本依據(jù)。綜上所述，洪水風(fēng)險(xiǎn)圖既反映了洪水的淹沒特性。又展示了人們所在地點(diǎn)的洪水風(fēng)險(xiǎn)程度，為協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系提供了依據(jù)。因此，編制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖是防洪減災(zāi)的一種非工程措施。中國(guó)于1990年繪制了海河流域永定河、子牙河洪水風(fēng)險(xiǎn)圖。目前浙江等省已繪制了全省洪水風(fēng)險(xiǎn)圖。

二、洪水保險(xiǎn)

洪水保險(xiǎn)是一種災(zāi)害保險(xiǎn)。承保人向投保人收取保險(xiǎn)費(fèi)，一旦投保人在保險(xiǎn)期內(nèi)因洪澇災(zāi)害蒙受損失，承保人按既定契約予以經(jīng)濟(jì)賠償或按契約規(guī)定的其它方面的賠償。洪泛平原的開發(fā)是一種風(fēng)險(xiǎn)開發(fā)，長(zhǎng)期的實(shí)踐表明，雖已修建了很多的水庫和堤防，而洪泛平原開發(fā)所冒的洪水風(fēng)險(xiǎn)依然在增大。透過這些事實(shí)人們認(rèn)識(shí)到，造成洪泛平原洪水風(fēng)險(xiǎn)增大的主要原因，是人們對(duì)洪泛平原長(zhǎng)期無序和過度的開發(fā)行為，是人水爭(zhēng)地矛盾在洪泛平原長(zhǎng)期發(fā)展和擴(kuò)大化的結(jié)果。

由此可見，防洪減災(zāi)政策與法規(guī)是通過約束人類自身的行為，以期協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系，達(dá)到減輕洪水災(zāi)害的目的，因此，防洪減災(zāi)政策與法規(guī)是一種防洪減災(zāi)非工程措施。

結(jié)論

1.防洪減災(zāi)非工程措施是通過約束人類自身行為，以改善人與洪水關(guān)系，從而達(dá)到防洪減災(zāi)目的的一種措施。它是一種獨(dú)立的防洪減災(zāi)策略思想，體現(xiàn)了人與自然和諧共處的自然觀和社會(huì)發(fā)展觀。

2，基于洪水的物理屬性、風(fēng)險(xiǎn)概念、管理科學(xué)、政策與法規(guī)，將防洪減災(zāi)非工程措施劃分為四類，它們分別從不同的角度處理人與洪水的關(guān)系。蓄滯洪區(qū)則具有工程措施與非工程措施的雙重特性。

3.在各種防洪減災(zāi)非工程措施中，洪泛平原管理是具有綜合性的，事實(shí)上，洪水風(fēng)險(xiǎn)圖、洪水保險(xiǎn)、政策法規(guī)、蓄滯洪區(qū)等措施均是實(shí)現(xiàn)洪泛平原管理的重要內(nèi)容和手段，它們反映和遵從洪泛平原所具有的自然和社會(huì)雙重屬性。同時(shí)，應(yīng)注意它們?cè)诜篮橄到y(tǒng)中所擔(dān)負(fù)的角色和因地制宜的原則，這樣才能充分發(fā)揮各種防洪減災(zāi)非工程措施的功能。

4.防洪減災(zāi)非工程措施之所以在現(xiàn)代防洪減災(zāi)中具有特殊重要性，是由“現(xiàn)代水災(zāi)”特點(diǎn)所決定的。在歷史水災(zāi)中，天然洪水是致災(zāi)因素，人類社會(huì)是承災(zāi)體；然而在“現(xiàn)代水災(zāi)”中，人類社會(huì)不僅僅是承災(zāi)體，而且由于人類過度和無序的開發(fā)行為，也成為一種致災(zāi)因素。因此，以約束人類自身行為、協(xié)調(diào)人水關(guān)系為特征的防洪減災(zāi)非工程措施被提了出來，并越來越顯出其重要性。

5.中國(guó)的國(guó)情表明，防洪減災(zāi)非工程措施在中國(guó)防洪減災(zāi)中有著特殊重要的作用。如何建立工程措施和非工程措施相結(jié)合的防洪減災(zāi)體系，加強(qiáng)防洪減災(zāi)非工程措施能力建設(shè)，是加強(qiáng)和改善中國(guó)現(xiàn)有防洪體系的切入點(diǎn)，是中國(guó)防洪減災(zāi)面臨的重大和迫切的課題。