構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度若干思考

趙意煥

摘要:我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已“壽終正寢”,從2002年開(kāi)始,全國(guó)各地開(kāi)展了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn),為推行全國(guó)性新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了有益的探索和準(zhǔn)備。在簡(jiǎn)要梳理我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沿革的基礎(chǔ)上,擬對(duì)各地“試點(diǎn)”新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的主要問(wèn)題如養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)的相對(duì)滯后、經(jīng)辦力量的嚴(yán)重不足等進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析,最后從立法、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理等方面提出了相應(yīng)的制度建議。

關(guān)鍵詞:保險(xiǎn)制度;養(yǎng)老保險(xiǎn);新型農(nóng)村

中圖分類號(hào):F323.89文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)32-0024-02

黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出,按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求,建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。妥善解決農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題,對(duì)于完善我國(guó)的社會(huì)保障體系,解決三農(nóng)問(wèn)題,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展,實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)目標(biāo)具有重要意義。目前,全國(guó)464個(gè)縣市區(qū)開(kāi)展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。截至2008年底,全國(guó)參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到1 168萬(wàn)人。本文在簡(jiǎn)要梳理我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沿革的基礎(chǔ)上,擬對(duì)各地“試點(diǎn)”新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析,提出成功構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的幾點(diǎn)建議。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的沿革

我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于20世紀(jì)90年代, 1992年民政部制定下發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》,截至1999年底,參保人數(shù)約8 000萬(wàn)人。自1999年始,國(guó)務(wù)院開(kāi)始對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)行清理整頓,截至2006年底,全國(guó)有5 374萬(wàn)農(nóng)民參保。由于制度設(shè)計(jì)的“致命缺陷”等原因,農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已“壽終正寢”。從2002年開(kāi)始,各地自發(fā)地進(jìn)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。

2007年,《勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部、審計(jì)署關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(勞社部發(fā)[2007]31號(hào))規(guī)定:“以農(nóng)村有繳費(fèi)能力的各類從業(yè)人員為主要對(duì)象,完善個(gè)人繳費(fèi)、集體(或用人單位)補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的多元化籌資機(jī)制,建立以個(gè)人賬戶為主、保障水平適度、繳費(fèi)方式靈活、賬戶可隨人轉(zhuǎn)移的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和參保補(bǔ)貼機(jī)制。有條件的地區(qū)也可建立以個(gè)人賬戶為主、統(tǒng)籌調(diào)劑為輔的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”根據(jù)該部門(mén)規(guī)章,我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)是一個(gè)有政府補(bǔ)貼、適合農(nóng)村實(shí)際的多層次的模式,但其覆蓋范圍卻限于“農(nóng)村有繳費(fèi)能力的人員”。

黨的十七屆三中全會(huì)明確提出:“貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的原則,加強(qiáng)健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求,建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”,這對(duì)我國(guó)推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。

2009年6月,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已經(jīng)審議并原則通過(guò)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,今年下半年,我國(guó)將開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn),2009年試點(diǎn)范圍為全國(guó)10%的縣(市、區(qū)、旗),以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn),到2020年前基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

二、各地新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)推進(jìn)中存在的主要問(wèn)題

全國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面,一是實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇,國(guó)家財(cái)政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金;二是實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資辦法,地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)實(shí)行補(bǔ)貼。各地在推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)過(guò)程中,存在的主要問(wèn)題有:

1.部分農(nóng)民參保意識(shí)有待增強(qiáng)

一些中青年農(nóng)民認(rèn)為,養(yǎng)老問(wèn)題離自己還很遙遠(yuǎn),對(duì)參保關(guān)心程度低,存在觀望心理。

2.基金管理工作亟待加強(qiáng)

農(nóng)村居民居住分散,新農(nóng)保基金管理環(huán)節(jié)多、在途時(shí)間長(zhǎng)、金額大,存在安全隱患?；鹑绾螝w集、應(yīng)由哪一級(jí)集中管理、如何保值增值等都需要認(rèn)真研究和解決。

3.經(jīng)辦力量嚴(yán)重不足

機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備,在制度運(yùn)行初期已顯現(xiàn)出難以滿足經(jīng)辦業(yè)務(wù)的實(shí)際需要。對(duì)全國(guó)農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)情況的調(diào)查顯示,2 209個(gè)縣級(jí)市中有1 267個(gè)建立了農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu),占57.4%;29 378個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,共有4 137個(gè)建立了農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu),占14.1%。農(nóng)保經(jīng)辦業(yè)務(wù)主要由縣(市、區(qū)、旗)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和行政村三級(jí)經(jīng)辦,而三級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)力量十分薄弱①。

4.經(jīng)辦手段比較落后,業(yè)務(wù)流程不統(tǒng)一

不少地方經(jīng)辦工作還以手工操作為主,經(jīng)辦成本高、效率低。目前,全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的系統(tǒng)軟件和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃。

5.主要依靠社會(huì)保險(xiǎn)政策,而不是社會(huì)保險(xiǎn)法律

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法制嚴(yán)重滯后。各地農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行依靠的是各地(包括縣)自己制定的政府規(guī)章,“各行其是”,內(nèi)容不一。

三、對(duì)構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的幾點(diǎn)建議

1.搞好宣傳,提高做好新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的自覺(jué)性

社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)是建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的前提和基礎(chǔ)。要將新型農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)納入各級(jí)黨委、政府政績(jī)考核的重要內(nèi)容。各級(jí)政府和組織要通過(guò)各種宣傳方式和手段,以改變農(nóng)民的陳舊觀念,調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性,全面提高農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)。要制訂適合農(nóng)村特點(diǎn)的宣傳教育規(guī)劃,廣泛深入宣傳社會(huì)保險(xiǎn)政策及其優(yōu)越性,通過(guò)耐心的講解和引導(dǎo),使農(nóng)民了解政策,明白道理。要充分發(fā)揮新聞媒體和社會(huì)組織作用,努力營(yíng)造構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的良好氛圍。政府定期對(duì)本地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)執(zhí)行情況向農(nóng)民公示,允許農(nóng)民對(duì)本人在社保制度中出現(xiàn)的問(wèn)題可以咨詢和投訴。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理問(wèn)題

傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是以縣為單位統(tǒng)一管理,基金保值增值方式主要是購(gòu)買高利率財(cái)政債券和存入銀行,不直接進(jìn)行投資,致使參保農(nóng)戶實(shí)際收益率非常低,有的甚至為負(fù)收益率。農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式是基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金屬于基本保障項(xiàng)目,但采取基金積累制籌資方式。根據(jù)國(guó)際主流趨勢(shì)和我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的性質(zhì),農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金應(yīng)首選委托投資管理型基金管理方式,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)采取省級(jí)農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為受托人和賬戶管理人,將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理權(quán)和托管權(quán)分別委托外部競(jìng)爭(zhēng)性商業(yè)機(jī)構(gòu)的管理模式;省級(jí)農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在不具備能力的前提下,可以將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的賬戶管理權(quán)委托給商業(yè)機(jī)構(gòu)[1]。省級(jí)農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)在從事個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理服務(wù)過(guò)程中必須接受社會(huì)保障基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。

加強(qiáng)對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管。路徑有三:一是行政監(jiān)督。由政府職能部門(mén)代表國(guó)家對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的執(zhí)行情況、社保資金的管理、保值增值情況進(jìn)行監(jiān)督,接受重大違法違紀(jì)案件的投訴與處理。二是審計(jì)監(jiān)督。依照國(guó)家法定程序,由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)狀況、收支情況及資金管理情況進(jìn)行審計(jì),并定期向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。避免養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的挪用、亂用和不正當(dāng)?shù)耐顿Y行為,確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)安全。三是社會(huì)監(jiān)督。由農(nóng)民、農(nóng)村集體、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體等對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的執(zhí)行情況及資金運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全面監(jiān)督,充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的職能和作用。

3.加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)組織建設(shè)

組建一個(gè)權(quán)威性的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)組織管理機(jī)構(gòu),理順各方面關(guān)系,同時(shí),要大力提高對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)組織的協(xié)調(diào)管理水平。為改變政出多門(mén)、效率低下的情況,建議在中央和省級(jí)人民政府設(shè)立由財(cái)政、勞動(dòng)、人事、司法、民政、衛(wèi)生、銀行等部門(mén)組成的農(nóng)村社會(huì)保障委員會(huì),負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)劃、政策、實(shí)施辦法的制定和對(duì)資金的征收、管理、經(jīng)營(yíng)、使用情況的監(jiān)督檢查及資金保值、增值的策劃。

4.加快新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦工作是面對(duì)每一個(gè)參保個(gè)人的,這種特點(diǎn)要求經(jīng)辦工作必須做到規(guī)范化、信息化、專業(yè)化。在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)和組織機(jī)構(gòu)方面,力爭(zhēng)使新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作建筑在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共網(wǎng)絡(luò)和管理系統(tǒng)之上。比如,新型養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)可以和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)共用一個(gè)平臺(tái),一個(gè)主機(jī),新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)占其中一個(gè)模塊。國(guó)家應(yīng)集中組織技術(shù)力量,結(jié)合新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn),研制可覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障管理信息系統(tǒng),為將來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)提供技術(shù)支持,將“金保工程”延伸,為社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種之間的轉(zhuǎn)移、銜接提供可能。實(shí)行統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng),既節(jié)約了辦公成本,避免盲目、重復(fù)開(kāi)發(fā)軟件,又能使一個(gè)地區(qū)的新農(nóng)保步調(diào)一致,有利于將來(lái)更大范圍的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

5.加快農(nóng)村新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法保障

政策容易受國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)等情況變化的影響,我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)夭折的主要原因就在于此。這是沉痛的教訓(xùn),值得汲取。農(nóng)村社會(huì)保障制度必須以法律的形式出現(xiàn),而不能以政策的形式出現(xiàn)。加快新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法進(jìn)程是關(guān)系到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的一個(gè)根本性問(wèn)題。為了保證農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正常運(yùn)行,建議在目前修改《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》的同時(shí),擬定《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》,以法律形式明確規(guī)定受保險(xiǎn)人的范圍、繳納保險(xiǎn)費(fèi)的原則和標(biāo)準(zhǔn)、獲得社會(huì)保險(xiǎn)待遇的條件以及待遇標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為受保險(xiǎn)人提供咨詢、解釋和說(shuō)明以及提供社會(huì)保險(xiǎn)待遇的義務(wù)和責(zé)任,規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)基金的管理和監(jiān)督以及在受保險(xiǎn)人的權(quán)利受到侵犯時(shí)提供法律救濟(jì)的職能等問(wèn)題,對(duì)于國(guó)家和受保險(xiǎn)人都具有約束力[2]。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況,在國(guó)家制定的有關(guān)法律的基礎(chǔ)上,再制定具體的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法,為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的順利推進(jìn)提供良好的法治環(huán)境保護(hù)[3]。

參考文獻(xiàn):

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責(zé)任編輯 王 佳