經(jīng)濟適用房政策問題論略

梁 靜 龍星良

摘要:從經(jīng)濟適用房政策缺陷、政策執(zhí)行主體動機偏差兩方面探討了經(jīng)濟適用房政策過程中出現(xiàn)的政策表面化、擴大化、扭曲化現(xiàn)象的深層次原因,并從明確經(jīng)濟適用房政策在保障性住房政策體系中的角色、強化政策執(zhí)行主體的公共服務(wù)動機、推進經(jīng)濟適用房政策的市場化運作三方面提出了建議。

關(guān)鍵詞:經(jīng)濟適用房;政策偏差;政策缺陷

中圖分類號:F293.3文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0097-02

一、經(jīng)濟適用房政策的演變

改革開放以來,我國逐步對舊的住房制度進行改革,至今大致經(jīng)歷了五個階段:第一階段,1980—1985年,進行了國家、企業(yè)、個人三者共同負(fù)擔(dān)購買住房的試點;第二階段,1986—1990年,進行了以提高住房租金為突破口的住房體制改革;第三階段,1991—1993年,以公房出售為重點,住房制度改革在我國全面鋪開;第四階段,1994—1997年,以住房公積金、安居工程為依托,住房制度改革全面推進;第五階段,1998年至今,全面停止了實物分配的福利分房制度,住房體制開始探索市場化運作。至1998年國務(wù)院發(fā)文以“經(jīng)濟適用住房”的提法代替“安居工程”,并明確提出,建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主體的住房供應(yīng)體系,對不同收入家庭實行不同的住房供應(yīng)政策,經(jīng)濟適用住房政策正式出臺。

二、經(jīng)濟適用房政策失效的表現(xiàn)

(一)政策目標(biāo)異化

我國制定經(jīng)濟適用房的初衷是為了解決中低收入者的住房問題,保證“人人享有適當(dāng)住房”社會目標(biāo)的實現(xiàn)。在我國多層次的住房保障體系中,廉租房和經(jīng)濟適用房政策是解決中低收入者住房問題的主要手段。具體而言,低收入者通過政府的廉租房或廉租房補貼解決住房問題,中低收入人群通過有限產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟適用房購買有限產(chǎn)權(quán)住房。經(jīng)濟適用房政策推行至今已有11個年頭,不但“中低收入人群通過有限產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟適用房購買有限產(chǎn)權(quán)住房”、“調(diào)控房地產(chǎn)市場運行”的政策目標(biāo)沒有實現(xiàn),而其因為經(jīng)濟適用房戶型不合理、價格過高、質(zhì)量問題嚴(yán)重,經(jīng)濟適用房交易黑市活躍,高收入階層也投機購買的突出現(xiàn)象等問題的出現(xiàn),使得經(jīng)濟適用房政策還遭到了來自多方的質(zhì)疑。

(二)政策表面化現(xiàn)象凸顯

目前,經(jīng)濟適用住房的建設(shè)規(guī)模遠遠小于社會需求量。從2001年開始,我國的經(jīng)濟適用住房供給持續(xù)減少,從投資建設(shè)的面積來看,每年經(jīng)濟適用住房新開工面積占住宅新開工面積的比重呈現(xiàn)下降趨勢。2000年,經(jīng)濟適用住房新開工面積占當(dāng)年住宅新開工面積比重達到最高值,為21.77%。從2001年開始,這一比重開始出現(xiàn)下降。到了2005年,該比重僅為6.37%。從投資規(guī)模來看,國家統(tǒng)計局頒布的“國房景氣指數(shù)”表明:2006年1—11月,全國完成房地產(chǎn)開發(fā)投資16 416億元,完成商品住宅投資11 550億元,其中經(jīng)濟適用住房投資526億元,經(jīng)濟適用住房投資規(guī)模占住宅投資比重為4.55%,如果以月平均值換算,2006年的經(jīng)濟適用住房投資規(guī)模占住宅投資比重也不過是4.97%[1]。對絕大部分中低收入家庭來說,經(jīng)濟適用房可望而不可及。

(三)政策扭曲化現(xiàn)象明顯

一些地方政府在執(zhí)行政策過程中使經(jīng)濟適用房政策的調(diào)控對象、范圍超越了既定的要求。按《經(jīng)濟適用住房價格管理辦法》之規(guī)定:“經(jīng)濟適用住房要嚴(yán)格控制在中小套型,中套住房面積控制在80平方米左右,小套住房面積控制在60平方米左右。市、縣人民政府可根據(jù)本地區(qū)居民的收入和居住水平等因素,合理確定經(jīng)濟適用住房的戶型面積和各種戶型的比例,并嚴(yán)格進行管理?！钡聦嵣?一些經(jīng)濟適用房的面積大、價格高,經(jīng)濟適用房的“不經(jīng)濟”弱化了經(jīng)濟適用房的社會保障作用。此外,經(jīng)濟適用房一般建在交通條件差、配套設(shè)施不完善的遠郊地區(qū),導(dǎo)致購房者生活成本增加,一直以來備受追捧的經(jīng)濟適用房在一些城市受到人們的冷落,出現(xiàn)無人問津的現(xiàn)象。

三、經(jīng)濟適用房政策失效原因分析

(一)政策缺陷

1.政策目標(biāo)偏差

政策目標(biāo)偏差主要表現(xiàn)在兩個方面:一是政策目標(biāo)缺乏有效性,經(jīng)濟適用房政策將中低收入人群納入保障范圍,按照收入水平劃分,商品房、經(jīng)濟適用房和廉租住房的住房供應(yīng)體系覆蓋人口范圍大約分別是15%、80%和5%,而如果將80%的中低收入者和5%的最低收入者都納入社會保障的范圍,無疑是與商品化、社會化的改革目標(biāo)存在矛盾的[2];統(tǒng)計數(shù)字顯示,我國大多數(shù)家庭屬于中等收入家庭,約占城市家庭總數(shù)2/3左右,范圍如此之大,使得經(jīng)濟適用房解決中低收入人群住房問題力不從心,政策目標(biāo)難以實現(xiàn)?！爸械褪杖胝摺钡臉?biāo)準(zhǔn)過于寬泛,現(xiàn)實操作過程中較難確定中低收入者的具體標(biāo)準(zhǔn)。二是政策價值目標(biāo)偏差,經(jīng)濟適用房政策的制定涉及“公平”與“效率”,政府為保證“人人享有適當(dāng)住房,社會目標(biāo)的實現(xiàn)”,通過政策補貼等措施,完成社會財富的二次分配,實現(xiàn)社會公平,但這種公平在現(xiàn)實操作過程中難以實現(xiàn),即使實現(xiàn)了也是一種低效的公平,而將房地產(chǎn)市場一份為二,實行二元體制,這與當(dāng)前我國正大力推進的市場經(jīng)濟體制相矛盾,人為對市場的劃分必然造成市場分割,導(dǎo)致社會福利的損失。

2.政策執(zhí)行機制存在缺陷

就政策執(zhí)行機制而言,經(jīng)濟適用房政策的執(zhí)行,實際上是國家請客而地方政府買單,因為作為經(jīng)濟適用房的土地是無償劃撥的,相關(guān)費用是由地方政府承擔(dān)的,所以,地方政府建設(shè)經(jīng)濟適用房的積極性不是太高,直接造成政策表面化、扭曲化現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.政策過程的監(jiān)督難以實現(xiàn)

經(jīng)濟適用房政策是涉及政府、房地產(chǎn)企業(yè)、目標(biāo)消費群體三大政策主體的多過程的復(fù)雜政策。現(xiàn)代公共選擇理論的代表人物詹姆斯·布坎南提出,人們在市場行為和政治行為中都是為了追求自己的利益。公共選擇理論認(rèn)為,地方政府也是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”,政府官員不是簡單的政策解釋者和執(zhí)行者,而是在個人利益的驅(qū)動下去解釋政策和執(zhí)行計劃[3]。政策參與的各個主體追求自身利益的特性決定了,決定了政策的高效執(zhí)行需要對各主體的行為進行有效限制,監(jiān)督必不可少。

(二)政策執(zhí)行主體動機偏差

我國正處于轉(zhuǎn)型時期,不規(guī)范的分權(quán)及地方官員政績評價體制,導(dǎo)致地方政府自利性動機的膨脹,尤其在經(jīng)濟適用房政策領(lǐng)域更加明顯。當(dāng)前,地方財政的收入主要包括預(yù)算內(nèi)收入預(yù)算外收入和制度外收入等三類。地方財政由土地所產(chǎn)生的收入來源主要有三個方面:第一是預(yù)算內(nèi)的土地帶來的相關(guān)稅收的收益構(gòu)成了地方政府財政預(yù)算內(nèi)收入的支柱。現(xiàn)行分稅制下,城市擴張和土地占用帶來的稅收包括建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、所得稅及耕地占用稅等則全部由地方享有,近年來已經(jīng)成為地方政府預(yù)算內(nèi)的支柱性收入。第二是土地收益已經(jīng)成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源。在現(xiàn)實的開發(fā)過程中由于無法核實相應(yīng)的土地開發(fā)成本,土地出讓的收益幾乎全部留歸地方。1994年之后,土地出讓的收益完全留與地方政府不再上繳中央財政。土地出讓的收益成為政府預(yù)算外收入的支柱性來源?！皷|部一些發(fā)達地區(qū)城市土地出讓金幾乎占預(yù)算外收入的60%以上?！盵5]第三是一些部門征收的土地規(guī)費和制度外收費,比重相對較低。

四、對策及措施

1.明確經(jīng)濟適用房政策在保障性住房政策體系中的角色

經(jīng)濟適用房政策是具有過渡性質(zhì)的住房保障政策,是我國住房政策領(lǐng)域由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的特殊產(chǎn)物。經(jīng)濟適用房具有保障性與商業(yè)性雙重屬性,由于政策制定本身存在缺陷,執(zhí)行主體利益驅(qū)動機制偏差,監(jiān)督成本過高等方面因素嚴(yán)重制約了經(jīng)濟適用房地保障屬性了發(fā)揮,政策目標(biāo)偏離和政策效率低下。從我國國情出發(fā),應(yīng)推行廉租房政策為主逐步淡化經(jīng)濟適用房政策角色住房保障體系,在促進社會公平的基礎(chǔ)上更好地分配社會資源, 真正幫助弱勢群體解決住房問題。

2.強化政策執(zhí)行主體的公共服務(wù)動機

地方政府有義務(wù)承擔(dān)社會責(zé)任和謀求公共利益,制定并高效執(zhí)行住房保障政策,解決低收入人群的住房問題,但不可忽視的是,在現(xiàn)有體制之下地方政府的自身訴求利益與其應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)角色存在矛盾,致使政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。追究其原因,我們“不能單純地從官僚的個人品質(zhì)上去找原因,而是因在充分認(rèn)識官僚個人需要和利益的同時,提供一種良性的壓力,引導(dǎo)官僚的理性行為做出有利于組織的選擇?！苯?jīng)濟適用房政策在出現(xiàn)政策表面化、擴大化、扭曲化等問題,其主要原因是作為政策執(zhí)行主體的地方政府缺乏執(zhí)行政策的激勵機制,即所謂的“良性的壓力”。因此,我們在政策設(shè)計的過程中體現(xiàn)為對各方利益的考慮和均衡配置。譬如中央適當(dāng)分擔(dān)地方財政負(fù)擔(dān),或者將土地的無償劃撥變?yōu)榈蛢攧潛?從而使地方也有利可圖。在具體操作的過程中,體現(xiàn)為選擇性激勵機制的配套建立。例如,在對地方政府官員的政績考核制度中,納入對經(jīng)濟適用房市場規(guī)制職能履行的內(nèi)容,使這些因素也直接影響其晉升。如此雙管齊下,從政府官員個人和地方政府兩個方面建立利益動機。

3.推進經(jīng)濟適用房政策的市場化運作

在經(jīng)濟適用房政策過程中,堅持市場優(yōu)先原則,運用供給、價格、競爭、稅收等多種手段,靈活選擇各種政策補貼工具,最終使經(jīng)濟適用房步入正軌,發(fā)揮其保障效用,真正實現(xiàn)“安得廣廈千萬間,大庇天下寒士俱歡顏”的社會價值。

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責(zé)任編輯 柯 黎