摘要：礦業(yè)開發(fā)活動(dòng)大大推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也給大生態(tài)環(huán)境造成了極大危害。礦山環(huán)境保護(hù)與治理已經(jīng)刻不容緩。本文從礦產(chǎn)資源開發(fā)模式、政策法規(guī)、監(jiān)督管理、礦山環(huán)境調(diào)查與評(píng)價(jià)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金等方面提出解決我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)和實(shí)現(xiàn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：礦山環(huán)境 保護(hù) 對(duì)策

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著極為重要的作用，在不少地區(qū)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱型產(chǎn)業(yè)。但與此同時(shí)，礦產(chǎn)資源的開發(fā)也造成了對(duì)周圍環(huán)境的破壞和污染， 并引發(fā)各類地質(zhì)災(zāi)害。這些環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生又將嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至有的因此還抵消了經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。因此，近20年來(lái)國(guó)內(nèi)外不少有識(shí)之士都在呼吁加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)中對(duì)環(huán)境保護(hù)與治理，我國(guó)也已開始了這方面的工作。但大量的開發(fā)活動(dòng)所造成的破壞與污染越來(lái)越嚴(yán)重，尤其是眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦，不但缺乏資源的保護(hù)意識(shí)，而且缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，加上開采、洗選的方法、技術(shù)和裝備落后，特別是一些人為了片面追求利潤(rùn)，在開采過(guò)程中幾乎不采取任何防治措施，對(duì)環(huán)境造成的破壞與污染極為嚴(yán)重。因此加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中的環(huán)境的保護(hù)與治理刻不容緩。

一、從礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃、開發(fā)模式上著眼

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)沒(méi)有規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展建立在大量消耗資源和粗放經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上。改革開放后對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)政策的放寬而管理又失控形成了滿山遍地開花的局面。由于沒(méi)有規(guī)劃(或有了不執(zhí)行)，對(duì)礦產(chǎn)資源掠奪性開采， 不論是需要戰(zhàn)略儲(chǔ)備的礦產(chǎn)，污染嚴(yán)重的礦產(chǎn)，還是暫不能利用或利用率很低的礦產(chǎn)，都在掃蕩之列。由此不僅造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)，而且嚴(yán)重地破壞和污染了環(huán)境。為此必須制定并執(zhí)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃，明確規(guī)定可開采的礦產(chǎn)種類和開采數(shù)量，把采礦和選冶活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響控制在一定的限度內(nèi)，提高礦產(chǎn)利用率和綜合利用水平，并有計(jì)劃地利用國(guó)外礦產(chǎn)資源，建立節(jié)約型礦產(chǎn)資源開發(fā)利用模式。

要調(diào)整礦業(yè)布局，對(duì)一些布局不合理的礦山實(shí)行撤、并、調(diào)整，尤其在重要城市周圍、重要基礎(chǔ)設(shè)施附近、生態(tài)自然保護(hù)區(qū)、水土流失嚴(yán)重地區(qū)的礦山，必須嚴(yán)格進(jìn)行調(diào)整。

二、在法規(guī)、政策、監(jiān)管、監(jiān)測(cè)方面下功夫

礦山環(huán)境問(wèn)題比較復(fù)雜，涉及到方方面面，用一般的行政手段難以協(xié)調(diào)。我國(guó)雖然有了《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，但由于二者之間有一定的矛盾性而有時(shí)不知所依。2000 年 11 月 26 日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，雖然涉及到對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)中生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，但仍不夠具體。因此，現(xiàn)在必須制訂一套既顧及礦產(chǎn)資源開發(fā)，同時(shí)又防治環(huán)境污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法規(guī)體系，完善、修改以前有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)的一些條文，用法律手段對(duì)礦產(chǎn)資源開采者進(jìn)行制約，使礦山環(huán)境的保護(hù)與治理走上法制軌道。

要實(shí)行積極的礦山環(huán)境保護(hù)政策。礦業(yè)是風(fēng)險(xiǎn)較大的行業(yè)，深部探礦、采礦難度加大，加之低品位、難選冶礦的比例逐步提高，從而使采選冶成本不斷上升。但是現(xiàn)在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)政策未進(jìn)行調(diào)整，除了征收體現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)益的資源補(bǔ)償費(fèi)外，又開征資源稅、增值稅、所得稅和礦權(quán)費(fèi)，使礦山企業(yè)稅負(fù)過(guò)重，高于世界平均水平，如鐵礦石資源稅是國(guó)外資源稅的615～1516 倍。如此重的稅負(fù)和高額的探、采、選、冶成本造成相當(dāng)多的礦山企業(yè)虧損或僅夠保本，因此不僅采富棄貧浪費(fèi)資源，而且無(wú)能力進(jìn)行礦山環(huán)境的保護(hù)與治理。為此，減輕礦山企業(yè)稅費(fèi)，讓其增加環(huán)保投入是必要的途徑之一。

實(shí)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)政策。如資源輸出地區(qū)的環(huán)境保護(hù)與治理費(fèi)用由資源受惠地區(qū)補(bǔ)償，游禁止礦產(chǎn)開發(fā)的生態(tài)保護(hù)地區(qū)的環(huán)保費(fèi)用由下游資源開發(fā)受益地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。有了法律、法?guī)，就要嚴(yán)格監(jiān)管、監(jiān)測(cè)。對(duì)所有礦山企業(yè)落實(shí)監(jiān)管單位和個(gè)人，加強(qiáng)監(jiān)管力度，對(duì)生態(tài)破壞嚴(yán)重和污染嚴(yán)重的土法選冶小礦山 (小煤礦、小油礦等) 堅(jiān)決關(guān)閉。不僅要對(duì)破壞礦山環(huán)境的礦山企業(yè)進(jìn)行懲罰，而且要追究監(jiān)管監(jiān)測(cè)者的責(zé)任。此外，要建立各地區(qū)礦山環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，各有關(guān)部門協(xié)同配合。

三、國(guó)土資源部門實(shí)施對(duì)礦山環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督管理

礦山環(huán)境的特點(diǎn)是政府進(jìn)行礦山環(huán)境立法及監(jiān)督管理的基礎(chǔ)，應(yīng)該明確國(guó)土資源部門對(duì)礦山環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督管理的法律地位，其優(yōu)勢(shì)主要?dú)w結(jié)為以下四個(gè)方面：

一是國(guó)土資源行政主管部門掌握有關(guān)礦業(yè)開發(fā)活動(dòng)的情況和有關(guān)礦業(yè)活動(dòng)的專門知識(shí)，對(duì)礦業(yè)活動(dòng)導(dǎo)致的各類環(huán)境問(wèn)題及其原因有較深刻的了解；

二是將礦山環(huán)境管理的若干環(huán)節(jié)納入礦業(yè)管理程序或使二者協(xié)調(diào)起來(lái)，有助于提高整體的行政管理效率，即由分散管理轉(zhuǎn)為相對(duì)集中的管理；

三是我國(guó)礦產(chǎn)資源行政主管部門有較長(zhǎng)的歷史，具有健全的機(jī)構(gòu)和較強(qiáng)的管理力量；基于我國(guó)國(guó)土資源行政主管部門承擔(dān)了礦產(chǎn)資源和土地資源管理的雙重職能，對(duì)礦山環(huán)境問(wèn)題中的土地恢復(fù)和復(fù)墾任務(wù)的監(jiān)督管理更全面，更有效；

四是國(guó)土資源部還承擔(dān)了地質(zhì)環(huán)境的監(jiān)測(cè)管理職能，如對(duì)采礦、采空塌陷、排水疏干形成地下水降水漏斗等引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，目前這項(xiàng)工作的監(jiān)督管理實(shí)際上是由國(guó)土資源行政主管部門來(lái)承擔(dān)的。

四、加強(qiáng)礦山環(huán)境調(diào)查與評(píng)價(jià)

為了更有效地對(duì)礦山環(huán)境進(jìn)行保護(hù)與防治， 必須加強(qiáng)礦山環(huán)境的調(diào)查與評(píng)價(jià)工作，做好礦山環(huán)境的規(guī)劃。首先，對(duì)礦山開發(fā)進(jìn)行環(huán)境調(diào)查，查明環(huán)境基本狀況， 制定出保護(hù)方案，確定治理措施，建立治理指標(biāo)。其次，在礦產(chǎn)開發(fā)過(guò)程中進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)查評(píng)價(jià)，確保環(huán)境對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)的承受能力。第三，礦山閉坑后對(duì)環(huán)境恢復(fù)治理情況進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，對(duì)于未恢復(fù)到以前水平者令其進(jìn)行補(bǔ)課。

礦山環(huán)境調(diào)查與評(píng)價(jià)，是礦山環(huán)境保護(hù)與治理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是對(duì)礦山環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督管理和制定保護(hù)規(guī)劃、治理指標(biāo)的依據(jù)。因此，今后必須投入資金在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)開展礦山環(huán)境調(diào)查與評(píng)價(jià)工作研究礦山環(huán)境存在的問(wèn)題及解決途徑。

要開展區(qū)域環(huán)境對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)容量、承載力的調(diào)查研究，其成果做為制訂區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃的重要依據(jù)和遵循的原則，使整體環(huán)境得到保護(hù)。

五、全面建立礦山環(huán)境治理保證金制度

實(shí)施礦山環(huán)境恢復(fù)與土地復(fù)墾保證金制度是一項(xiàng)確保礦山環(huán)境恢復(fù)的行之有效的重要制度。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)和礦山環(huán)境恢復(fù)與土地復(fù)墾保證金。

它的實(shí)施，不僅體現(xiàn)出采礦權(quán)人對(duì)環(huán)境恢復(fù)與土地復(fù)墾應(yīng)盡的義務(wù)，同時(shí)，也將從根本上消除新礦山以及眾多小型礦山因采礦而產(chǎn)生的遍布全國(guó)各地的污染源。礦山環(huán)境恢復(fù)與土地復(fù)墾保證金制度是世界各國(guó)通用的采礦制度，任何采礦權(quán)人都要嚴(yán)格履行礦山環(huán)境與土地復(fù)墾保證金制度的要求。礦業(yè)項(xiàng)目都有特定的壽命周期，礦業(yè)活動(dòng)結(jié)束后的環(huán)境恢復(fù)是礦山環(huán)境管理的一個(gè)突出問(wèn)題。按照“污染者付費(fèi)原則”，應(yīng)該要求各種新老礦山采取礦地恢復(fù)措施。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了保證金制度，以確保采礦權(quán)人能履行礦地恢復(fù)義務(wù)。保質(zhì)金制度的實(shí)質(zhì)是采礦權(quán)人為履行礦地恢復(fù)義務(wù)，按政府規(guī)定的數(shù)量和時(shí)間提交保證金。如果采礦權(quán)人按規(guī)定履行了礦地恢復(fù)義務(wù)，政府將退還該保證金，否則政府可動(dòng)用這筆資金進(jìn)行礦地恢復(fù)。當(dāng)發(fā)生礦權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，只有政府主管部門頒發(fā)證明，并且恢復(fù)義務(wù)已由承擔(dān)相同保證金的受讓方承擔(dān)時(shí)，才能免除轉(zhuǎn)讓者的恢復(fù)義務(wù)。

作者簡(jiǎn)介：王雪峰，1975年生，男，滿族，河北承德人，助理研究員，碩士，主要研究方向：國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)政策。