阮　萌

[摘要]公共物品具有非競爭性和非排他性。隨著其內(nèi)涵和外延的不斷拓展，目前形成了政府、市場、非營利組織的多元供給機(jī)制。而非營利組織通過志愿機(jī)制和委托代理機(jī)制提供公共物品，也可能出現(xiàn)“志愿失靈”。我國非營利組織正處于初級(jí)階段，自身發(fā)展和提供公共物品的機(jī)制不夠完善，因此，政府的政策著眼點(diǎn)應(yīng)該是促進(jìn)非營利組織的發(fā)展、保證非營利組織志愿機(jī)制和委托代理機(jī)制的健康運(yùn)作。

[關(guān)鍵詞]非營利組織公共物品供給機(jī)制

[中圖分類號(hào)]F06；F294[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004－6623(2009)01-0097-05

[作者簡介]阮萌(1967-)，女，廣西藤縣人，綜合開發(fā)研究院(中國·深圳)副研究員，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。研究方向：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)。

一、公共物品的供給機(jī)制

(一)公共物品及其特點(diǎn)

公共物品是人類社會(huì)公共需求和公共利益的產(chǎn)物，是滿足公共需求、實(shí)現(xiàn)公共利益的重要途徑。公共物品的充分與有效供給，可以促進(jìn)人類社會(huì)福利的發(fā)展，并為私人物品的供給提供最基本的平臺(tái)。

公共物品雖然很早就引起人們的注意，但比較精確的分析性定義是由薩繆爾森給出的。薩繆爾森認(rèn)為公共物品的特征是：任何人消費(fèi)這種物品不會(huì)導(dǎo)致他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少。然而，薩繆爾森只是從公共物品的客觀屬性角度，分析了一種極端的純粹公共物品，現(xiàn)實(shí)中有大量的物品屬于介于純公共物品和純私人物品之間的準(zhǔn)公共物品，如布坎南的俱樂部公共物品、奧斯特羅姆的公共池塘資源等等。

公共物品可以歸納出如下主要特點(diǎn)：

1、非排他性。公共物品在消費(fèi)過程中，無法將不付費(fèi)者排除在外，或者排他在技術(shù)上可行，但成本太高而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上不可行。公共物品的非排他性使得通過市場交換獲得公共物品的消費(fèi)權(quán)力機(jī)制出現(xiàn)失靈。

2、非競爭性。消費(fèi)者對(duì)公共物品的消費(fèi)均不會(huì)影響其他消費(fèi)者的消費(fèi)，即公共物品的邊際生產(chǎn)成本為零和邊際擁擠成本為零。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，純公共物品如由私人投資、生產(chǎn)公共物品可能難以獲得回報(bào)，只能由國家和政府來投資、生產(chǎn)、提供。

3、消費(fèi)效用的不可分性。公共物品具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)，其效用為整個(gè)社會(huì)成員共享，而不能將其分割為若干部分，分別歸屬于某些個(gè)人或廠商享用。具有消費(fèi)的非排他性和不可分割性的公共物品因其無法形成市場價(jià)格，因而很難像私人物品那樣通過市場來供給，而只能由公共經(jīng)濟(jì)部門來提供，從而使提供公共物品成為國家或政府的一項(xiàng)重要職能。

4、外部性。由于公共物品消費(fèi)中的非排他性和不可分性特征，公共產(chǎn)品具有外部性，消費(fèi)者對(duì)一個(gè)公共物品消費(fèi)可能對(duì)此類公共物品的非消費(fèi)者產(chǎn)生一定的有利或有害的影響——正外部性或負(fù)外部性，由于無法排除未付費(fèi)者的免費(fèi)使用，公共物品正的外部性容易造成“搭便車”行為；而負(fù)的外部性則易造成公共物品供給的“理性不經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。因此，需要通過制度設(shè)計(jì)克服公共物品供給中的“搭便車”行為和“理性不經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。

(二)公共物品的多元供給

公共物品理論把社會(huì)產(chǎn)品分為公共物品和私人物品，后來又分化出介于兩者之間的準(zhǔn)公共物品；隨著公共物品的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)展，公共物品的供給也由政府的單一供給逐步發(fā)展到多元供給，非營利組織和政府、市場一起構(gòu)成了公共物品多元供給的主體。

市場主體之一的企業(yè)以追求利潤最大化為目標(biāo)，以滿足社會(huì)需求為導(dǎo)向，組織生產(chǎn)，供給私人物品，并在一定條件下供給公共物品。但是，社會(huì)實(shí)際中，還有眾多領(lǐng)域市場機(jī)制難以發(fā)揮作用，這種市場失靈，可以通過政府予以彌補(bǔ)。一般而言，政府對(duì)公共物品的提供，定位于大多數(shù)人的需求，或者是“中位選擇”，無法滿足一小部分人的特殊需求或者超額需求。在市場無法做、政府又不能為的領(lǐng)域，非營利組織發(fā)揮著積極的作用，滿足社會(huì)的特殊、過度的公共物品需求。

公共物品的性質(zhì)決定了公共物品可由政府、市場和非營利組織來供給。競爭性、排他性的私人物品一般由市場來提供；非競爭性、非排他性的公共物品一般則由政府來提供；而非競爭性、可以排他的準(zhǔn)公共物品，可以通過市場機(jī)制供給；但競爭性、非排他的準(zhǔn)公共物品，由于排他不可能，一般由政府和非營利組織提供。

但不同制度安排，都有各自的作用空間與邊界條件。在其作用空間和邊界條件內(nèi)，每一機(jī)制對(duì)公共物品的供給是有效的，反之，則可能導(dǎo)致供給公共物品的不足。政府、市場與非營利組織在公共物品供給中形成了一定的伙伴關(guān)系，密切合作，相互分工、相互協(xié)調(diào)。

二、非營利組織在公共物品供給中的作用

(一)非營利組織及其供給公共物品的作用

非營利組織是指這種組織的經(jīng)營、運(yùn)作的目的不是獲取利潤，而是為實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)或者社會(huì)中某一部分特定成員的公共利益。非營利組織具有組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性等5個(gè)特征。

非營利組織在社會(huì)體系和結(jié)構(gòu)中有著不同于企業(yè)和政府的功能，能彌補(bǔ)“市場失靈”和“政府失靈”。當(dāng)政府所提供的公共物品無法滿足所有成員的公共需求時(shí)，那些無法通過政府來滿足公共需求的人，就會(huì)建立一種“自治”組織，通過互惠互利的機(jī)制實(shí)現(xiàn)其公共需求。非營利組織的成員，基于對(duì)該組織致力于公益或共益的宗旨和理念的認(rèn)可，提供捐贈(zèng)或志愿服務(wù)，為自己及他人提供公共物品。非營利組織自愿提供公共物品的事實(shí)使人們意識(shí)到，人們并不總是搭便車，在參與者人數(shù)有限的情況下、在人們的相互溝通、互惠心理以及利他主義的作用下，人們也會(huì)自愿提供公共物品。

非營利組織在公共物品供給中發(fā)揮以下作用：一是彌補(bǔ)政府在提供公共物品方面職能的不足。政府提供的是均等化的公共產(chǎn)品，只能滿足公眾的基本公共需求，而公眾超額的和多樣化的公共需求則可以由非營利組織提供，非營利組織提供公共物品可以補(bǔ)充、補(bǔ)足政府提供的公共物品，甚至在某些情況下可以和政府形成競爭與合作的關(guān)系。二是防止社會(huì)公眾的“搭便車”現(xiàn)象。如果公共物品的每個(gè)消費(fèi)者支付的成本與他所享用的公共物品的數(shù)量之間并沒有必然的聯(lián)系，那么他會(huì)傾向于不付費(fèi)或少付費(fèi)，出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。如果社會(huì)每一成員都“搭便車”，可能會(huì)導(dǎo)致雖然對(duì)某一公共物品的需求很大，但其供給量很小，甚至為零-非營利組織將其非營利性和社會(huì)公眾的志愿者行為有機(jī)結(jié)合，減少“搭便車”的行為，從而提供社會(huì)需要的公共產(chǎn)品。

(二)非營利組織提供公共物品的機(jī)制

市場機(jī)制是以自愿求私益，通過平等的市場活動(dòng)主體之間的合同與契約、自由交易、公平競爭、個(gè)人經(jīng)濟(jì)權(quán)利的滿足等活動(dòng)追求私人利益，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是以市場機(jī)制為主要運(yùn)作形式；政府機(jī)制是以強(qiáng)制求公益，通過公共權(quán)力的運(yùn)作和政府組織之間縱向的“命令——服從”關(guān)系追求公共利益，政治領(lǐng)域是以政府強(qiáng)制機(jī)制為主要運(yùn)作形式；社會(huì)領(lǐng)域的非營利組織，其機(jī)制是以自愿求

公益，通過具有平等地位的社會(huì)活動(dòng)主體的個(gè)人選擇、理解，形成共同的道德和信念等活動(dòng)追求公共利益。

非營利組織通過兩類機(jī)制提供公共物品：

一是由非營利組織自身性質(zhì)決定的志愿機(jī)制。即在政府政策策動(dòng)、企業(yè)資金資助和非營利組織目標(biāo)設(shè)計(jì)下，針對(duì)特殊人群需求，基于志愿組織公益人動(dòng)機(jī)，通過對(duì)政府和企業(yè)的游說，能夠獲得非營利組織運(yùn)行的必要資源，為社會(huì)提供公共物品或公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共福利的最大化。

二是在公共物品供給中所形成的由政府及企業(yè)組織的委托代理機(jī)制。政府和企業(yè)作為委托人將本應(yīng)由他們提供的公共物品委托給非營利組織，非營利組織作為代理人提供政府和企業(yè)所需要的公共物品。提供公共物品滿足公共需求是政府的責(zé)任，但有些情況下政府無力、無法全部提供公共物品，或政府提供公共物品成本過高。這時(shí)，政府就會(huì)將某些公共物品的供給職能委托給相關(guān)的非營利組織，由非營利組織代行政府提供公共物品之職能。同理，企業(yè)在市場化運(yùn)作中，也有一些事務(wù)是企業(yè)本身無力、無法解決的，或企業(yè)解決這類問題成本過高。企業(yè)也會(huì)將一些與企業(yè)市場活動(dòng)密切相關(guān)的公共事務(wù)委托給市場中的中間組織。市場中的中間組織是為企業(yè)市場經(jīng)營提供服務(wù)的一類非營利組織，其性質(zhì)具有一定程度的自愿公益性。

(三)政府在公共物品非營利組織供給中的作用

非營利組織的發(fā)展，可以幫助政府追求公共社會(huì)目標(biāo)，為社會(huì)提供一大批公共物品，以滿足部分人的過度需求或特殊需求。政府應(yīng)扶持和規(guī)范非營利組織的發(fā)展。

1、保護(hù)和鼓勵(lì)非營利組織的發(fā)展。一是保證非營利組織的志愿機(jī)制的運(yùn)行。政府也日漸認(rèn)識(shí)到自治機(jī)制在彌補(bǔ)政府失靈、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步方面的作用，通過國家政策法律進(jìn)一步保障這一機(jī)制的運(yùn)行?；诖耍芏鄧覍?duì)非營利組織有特殊的政策優(yōu)惠，如稅收優(yōu)惠政策。二是保證委托代理機(jī)制的運(yùn)行，由于政府活動(dòng)須符合一定的程序，而非營利組織則具有自發(fā)性，能夠滿足服務(wù)者不同的需求。政府通過委托代理機(jī)制將責(zé)任授予非營利組織，則在相同的支出下將有更多人受惠，總成本也可降低。而且在人員配置上，非營利組織的成本也較政府的人事支出成本節(jié)省。為此，政府通過相關(guān)法律和政策，支持政府向非營利組織購買服務(wù)，提高公共物品供給的效率。

2、規(guī)范和監(jiān)管非營利組織的行為。一方面非營利組織發(fā)揮作用的志愿機(jī)制也存在志愿失靈，需要對(duì)非營利組織的發(fā)展進(jìn)行規(guī)制，確保非營利組織能夠按照其成立時(shí)的向社會(huì)表達(dá)的致力于社會(huì)公共利益或一定范圍內(nèi)共同利益的宗旨和理念進(jìn)行運(yùn)作。為此，政府應(yīng)該對(duì)非營利組織的公益服務(wù)過程進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督。另一方面，非營利組織如果承接政府的購買服務(wù)，為社會(huì)提供公共物品，其使用的財(cái)政資金也需要接受政府的監(jiān)督和審計(jì)。

三、我國公共物品非營利組織

供給現(xiàn)狀及問題

(一)我國公共物品非營利組織供給現(xiàn)狀

目前我國并不存在西方典型意義上的“非營利組織”，但事實(shí)上，在政府與企業(yè)之外存在著在性質(zhì)、功能、組織特征諸方面與其極為相近的非營利組織，其發(fā)展趨勢逐漸向“非營利組織”靠近乃至接軌，它主要包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)。2008年6月，我國非營利組織的登記數(shù)為38.6萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體21.1萬個(gè)，民辦非企業(yè)17.4萬個(gè)，基金會(huì)1392個(gè)，非營利組織發(fā)展體系初步形成。

近年來，越來越多的非營利組織活躍于社會(huì)管理和公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，擔(dān)當(dāng)起十分重要的角色，在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、參與社會(huì)管理、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要的作用。

1、承接政府委托的公共物品供給事項(xiàng)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政府在精簡政府機(jī)構(gòu)、提高行政效率的同時(shí)，通過培育和發(fā)展非營利組織，將原來由政府承擔(dān)的一些公共物品供給事項(xiàng)剝離給非營利組織去承擔(dān)。非營利組織的發(fā)展促進(jìn)政府職能從直接微觀管理向間接宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新。在各類非營利組織中，行業(yè)協(xié)會(huì)在承接公共物品供給的事項(xiàng)、加快政府職能轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮的作用較為突出。

2、滿足社會(huì)多層次的公共需求，推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展。由社會(huì)力量舉辦的慈善會(huì)、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位等各類非營利組織，分布在社會(huì)的各個(gè)行業(yè)、各個(gè)地區(qū)和眾多領(lǐng)域，以非營利性為基本特征，以為社會(huì)公益事業(yè)服務(wù)為主要宗旨，和群眾聯(lián)系密切，在消除貧困、尊老扶幼、幫助下崗職工再就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、教育培訓(xùn)和衛(wèi)生保健等方面做了大量工作，滿足社會(huì)成員多樣性和多層次的需求，推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展。

3、維護(hù)公平公正的市場經(jīng)濟(jì)秩序。市場經(jīng)濟(jì)是依法規(guī)范的競爭經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)公平競爭的基礎(chǔ)是誠信和自律的機(jī)制建設(shè)。非營利組織特別是行業(yè)協(xié)會(huì)在市場經(jīng)濟(jì)中所具有的行業(yè)自律功能，決定著其在維護(hù)和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序中發(fā)揮著不可缺少的重要作用。行業(yè)協(xié)會(huì)通過行規(guī)行約和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施，規(guī)范其組織成員的市場行為；協(xié)調(diào)會(huì)員之間、會(huì)員與非會(huì)員之間、會(huì)員與消費(fèi)者之間的矛盾糾紛，促進(jìn)市場交換關(guān)系的發(fā)展，保證市場交易的公平和公正；引導(dǎo)會(huì)員單位按照WTO規(guī)則參與國際市場競爭，代表會(huì)員進(jìn)行反傾銷、反補(bǔ)貼、反壟斷等調(diào)查，保障公平競爭，維護(hù)行業(yè)整體利益；進(jìn)行行業(yè)價(jià)格自律、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，規(guī)范行業(yè)競爭秩序。

4、完善利益表達(dá)渠道，反映不同群體的利益訴求。各類非營利組織成為不同利益主體的代表和社會(huì)各階層利益表達(dá)的渠道，發(fā)揮政府與市場不可替代的、獨(dú)特的優(yōu)勢和作用。一方面，非營利組織及時(shí)把民眾對(duì)政府的要求和愿望轉(zhuǎn)達(dá)給政府，同時(shí)將政府制定政策的宗旨與意圖轉(zhuǎn)達(dá)給民眾，起到溝通政府與民間的橋梁和紐帶作用。另一方面，非營利組織根植于基層，了解社會(huì)各階層的不同需求，并能及時(shí)、準(zhǔn)確地把這些利益要求以理性合法的形式表達(dá)出來，促進(jìn)各群體之間的相互溝通、協(xié)調(diào)和融合，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

(二)我國公共物品非營利組織供給不足的原因分析

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國由政府供給公共物品甚至私人物品。隨著改革的深入進(jìn)行，我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，政府不斷規(guī)范職能，逐漸地退出私人物品提供領(lǐng)域，并逐步推進(jìn)公共物品供給的市場化改革。但公共物品供給的復(fù)合機(jī)制中，非營利組織供給是“短板”，非營利組織在公共物品供給中的作用發(fā)揮嚴(yán)重不足。究其原因，主要是我國非營利組織提供公共物品的機(jī)制不夠完善。具體說來，有以下幾個(gè)方面：

1、志愿機(jī)制運(yùn)行的問題。(1)制度法律環(huán)境上的不足。一是非營利組織登記管理體制的制約。目前我國非營利組織登記管理體制除廣東省對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)行一元制外，其他地方均實(shí)行雙重登記管理體制。由于主管部門不落實(shí)，現(xiàn)行的登記管理體制，在一定程度上制約了部分需鼓勵(lì)發(fā)展的非營利組織的發(fā)展。二是法律法規(guī)建設(shè)和現(xiàn)行法規(guī)修訂滯后。目前還沒有一部統(tǒng)一的有關(guān)非營利組織的法律，連配套管理法規(guī)的制

定也嚴(yán)重滯后。已頒布的法律法規(guī)操作性不強(qiáng)，與其它法規(guī)銜接性差，對(duì)非營利組織的布局規(guī)劃、資格認(rèn)證、監(jiān)督管理等諸多問題缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)。三是非營利組織發(fā)展政策不配套。非營利組織建設(shè)是從全能國家、單位體制中轉(zhuǎn)型而來的，許多方面還沒有被納入整體的制度結(jié)構(gòu)之中，如缺乏鼓勵(lì)非營利組織志愿機(jī)制發(fā)揮作用的優(yōu)惠政策，非營利組織沒有與政府、企事業(yè)組織接軌的人事、組織、稅收、財(cái)務(wù)、工資、員工社會(huì)保障制度。四是評(píng)價(jià)監(jiān)管體系不健全。雖然我國非營利組織的監(jiān)督管理實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重監(jiān)管，但普遍存在著“重登記、輕管理”的現(xiàn)象，沒有形成一個(gè)完善的行政監(jiān)管體系。與此同時(shí)，至今還沒有建立起獨(dú)立的第三方評(píng)估和社會(huì)監(jiān)督體系，不利于非營利組織發(fā)展和在公共物品供給中發(fā)揮作用。(2)非營利組織自身發(fā)展的不足。一是非營利組織總量不足。按每萬人擁有非營利組織，我國僅3個(gè)，而德國120個(gè)，法國110個(gè)，日本97個(gè)，美國52個(gè)，香港25個(gè)，新加坡18個(gè)，印度10.2個(gè)。總量不足，是非營利組織提供的公共產(chǎn)品不足的重要原因之一。二是非營利組織資源動(dòng)員能力不足。由于相關(guān)制度建設(shè)不配套，非營利組織不能有效地動(dòng)員社會(huì)資源，致使組織募集的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足，而且志愿者和專職人員缺乏，致使現(xiàn)有的非營利組織不能很好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。三是非營利組織運(yùn)作機(jī)制不夠規(guī)范。非營利組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全，部分非營利組織缺乏正式的決策機(jī)構(gòu)，也缺乏民主決策的機(jī)制和制度，不少非營利組織財(cái)務(wù)制度尚不完善。這類組織在提供公共物品時(shí)，易出現(xiàn)志愿失靈，影響了非營利組織的社會(huì)公信度。

2、委托代理機(jī)制的問題。一是政府職能轉(zhuǎn)變滯后。目前，我國的公共物品供給大部分仍由政府承擔(dān)，政府投入了很多資源和精力，但提供的公共物品的數(shù)量和質(zhì)量仍不能滿足市民日益增長的需求，同時(shí)還使得非營利組織發(fā)揮作用的空間不足。影響了非營利組織的公共物品供給的功能發(fā)揮。二是委托非營利組織代理的公共物品供給事項(xiàng)的制度建設(shè)滯后。政府購買非營利組織服務(wù)較分散，存在購買服務(wù)補(bǔ)償不到位和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、對(duì)非營利組織使用的財(cái)政資金監(jiān)管不到位等問題。

四、促進(jìn)非營利組織發(fā)展的政策建議

(一)在發(fā)展和規(guī)范非營利組織方面1、改革登記管理體制。推廣廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)登記管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步改革現(xiàn)行非營利組織登記管理體制。除法律法規(guī)和政策規(guī)定須由有關(guān)部門在登記前進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證、前置審批和行業(yè)準(zhǔn)入的非營利組織外，均可直接向非營利組織登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。對(duì)主要開展社區(qū)服務(wù)的基層非營利組織，可降低準(zhǔn)入門檻，實(shí)行備案制。

2、加大政策扶持力度。(1)建立非營利組織發(fā)展扶持資金體系。各級(jí)政府可設(shè)立非營利組織的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的非營利組織予以資金扶持，用于此類組織籌建成立時(shí)一次性經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，教育培訓(xùn)、國內(nèi)外交流與合作，完善研究中心、網(wǎng)站、宣傳刊物等平臺(tái)建設(shè)的補(bǔ)貼費(fèi)用等。(2)建設(shè)非營利組織孵化基地，打造政府扶持、發(fā)展、服務(wù)非營利組織的平臺(tái)，降低新成立的非營利組織的日常運(yùn)行成本，為其履行職責(zé)提供優(yōu)良的服務(wù)，促進(jìn)非營利組織的發(fā)育和發(fā)展。(3)制定和完善扶持非營利組織發(fā)展的配套保障措施，解決困擾非營利組織發(fā)展的專職工作人員勞動(dòng)人事制度、社會(huì)保障、職稱評(píng)定、職業(yè)建設(shè)等問題。(4)加快非營利組織管理立法進(jìn)度。通過非營利組織立法，進(jìn)一步明確非營利組織法律地位和發(fā)展空間，重點(diǎn)對(duì)非營利組織的登記管理、政府資助、政府采購、資產(chǎn)界定、信息公開、評(píng)價(jià)體系、監(jiān)管機(jī)制等進(jìn)行規(guī)范。借鑒香港法定組織立法經(jīng)驗(yàn)，探索非營利組織法定機(jī)構(gòu)立法，對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用的非營利組織，通過專項(xiàng)立法明確其法律地位和職能，規(guī)范服務(wù)行為和標(biāo)準(zhǔn)。

3、完善監(jiān)管機(jī)制。(1)完善行政監(jiān)管機(jī)制，明確部門職責(zé)。登記管理部門要嚴(yán)格登記管理，認(rèn)真審定非營利組織的章程和宗旨，建立健全各項(xiàng)管理制度。各職能部門加強(qiáng)對(duì)非營利組織年檢、審計(jì)、財(cái)務(wù)、社會(huì)捐贈(zèng)使用等方面的監(jiān)督，嚴(yán)格審定非營利組織的營利使用。業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)注重強(qiáng)化預(yù)先審查，嚴(yán)格審定業(yè)務(wù)資質(zhì)，確保非營利組織有能力開展活動(dòng)；加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和溝通，引導(dǎo)非營利組織在政策制定和相互協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮積極作用；建立健全業(yè)務(wù)評(píng)估管理制度，促進(jìn)業(yè)務(wù)管理專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展；加強(qiáng)與登記管理部門的溝通協(xié)調(diào)，形成聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。(2)建立健全非營利組織自律機(jī)制，形成自我約束能力。強(qiáng)化章程約束機(jī)制；建立行為準(zhǔn)則，維護(hù)非營利組織的社會(huì)信譽(yù)和地位；加強(qiáng)內(nèi)部管理，對(duì)內(nèi)部財(cái)務(wù)收支、社會(huì)捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)使用等進(jìn)行監(jiān)督；強(qiáng)化自我評(píng)估意識(shí)和機(jī)制，建立詳細(xì)的工作考核評(píng)估機(jī)制，樹立社會(huì)形象，贏得社會(huì)信任和支持。(3)完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，培育一批專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)非營利組織的活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，政府按照評(píng)估的結(jié)果，確定資助對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)化新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，規(guī)范非營利組織的行為；建立公眾監(jiān)督機(jī)制，允許和鼓勵(lì)公民、特別是捐贈(zèng)人對(duì)非營利組織的章程、組織機(jī)構(gòu)、活動(dòng)情況和財(cái)務(wù)管理等相關(guān)情況進(jìn)行監(jiān)督。

(二)在發(fā)揮非營利組織的作用方面

1、完善稅收優(yōu)惠政策。借鑒國外對(duì)非營利機(jī)構(gòu)實(shí)行的優(yōu)惠政策，民政部門要會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)部門研究制定鼓勵(lì)非營利組織發(fā)揮在公共物品供給中作用的配套政策，如對(duì)非營利組織減免稅收，對(duì)提供公益類公共物品的非營利組織獲得的捐款減免稅收，向公益類公共物品的非營利機(jī)構(gòu)提供捐贈(zèng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人可以享受稅收優(yōu)惠等。

2、完善購買服務(wù)制度。按照政府轉(zhuǎn)變職能和事業(yè)單位改革的要求，對(duì)于新增的或原有機(jī)構(gòu)分離出來的社會(huì)管理和公共服務(wù)，凡可委托社會(huì)組織承擔(dān)的事項(xiàng)，通過政府采購或特定委托方式，逐步將政府直接“養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人、辦事”轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚍蠗l件的社會(huì)組織購買服務(wù)。社會(huì)組織根據(jù)承擔(dān)的職能事項(xiàng)的數(shù)量和質(zhì)量提出申請(qǐng)，政府按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核后支付費(fèi)用，或?qū)⒛骋粫r(shí)期需要為社會(huì)提供的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能事項(xiàng)向社會(huì)組織購買，實(shí)行“政府承擔(dān)、合同管理、評(píng)估考核”的契約方式。購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，參照機(jī)關(guān)事業(yè)單位提供服務(wù)的費(fèi)用水平核定。

3、調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶持政策。對(duì)現(xiàn)行的支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策進(jìn)行梳理，改變政府的各項(xiàng)優(yōu)惠政策直接面向單個(gè)企業(yè)的狀況，改由依托行業(yè)組織通過規(guī)范的程序和方式組織實(shí)施政府支持行業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策措施，為企業(yè)營造公平市場競爭和“普惠”的環(huán)境。進(jìn)一步發(fā)揮經(jīng)濟(jì)類非營利組織行業(yè)協(xié)調(diào)和自律的作用。

4、對(duì)公共物品供給的監(jiān)管。對(duì)非營利組織通過志愿機(jī)制供給的公共品實(shí)施監(jiān)管，包括對(duì)公共品供給質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督，對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和非營利組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督，以及可能出現(xiàn)的負(fù)外部效應(yīng)的約束。對(duì)非營利組織承接購買服務(wù)的公共物品供給進(jìn)行監(jiān)管，主要通過前期協(xié)議和效果驗(yàn)收的方式進(jìn)行。即在服務(wù)購買前先期明確非營利組織的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)非營利組織提供的服務(wù)有較為清晰的量化指標(biāo)，在驗(yàn)收時(shí)根據(jù)非營利組織提供的工作資料考核量化指標(biāo)的完成情況。

責(zé)任編輯張書啟