劉艷清

摘要：政府經(jīng)濟(jì)管理行為優(yōu)化作為經(jīng)濟(jì)法的基本原則，其內(nèi)涵在于經(jīng)濟(jì)法要賦予政府依法干預(yù)、管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職權(quán)，強(qiáng)化其權(quán)威，同時(shí)依法限定政府經(jīng)濟(jì)管理行為必須以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。這就要求經(jīng)濟(jì)法要為政府經(jīng)濟(jì)管理方式的轉(zhuǎn)變提供法律依據(jù)和保障，具體規(guī)定政府干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)的法定次序和范圍以及越權(quán)干預(yù)的法律后果，明確政府經(jīng)濟(jì)管理行為的監(jiān)督和補(bǔ)救措施，為政府合理、有效調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行創(chuàng)造條件、提供保障，以獲得最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)管理效益。

關(guān)鍵詞：政府經(jīng)濟(jì)管理行為優(yōu)化

一、政府經(jīng)濟(jì)管理行為優(yōu)化的涵義

政府經(jīng)濟(jì)管理行為優(yōu)化是指經(jīng)濟(jì)法要賦予政府依法干預(yù)、管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職權(quán)，強(qiáng)化其管理權(quán)威，同時(shí)依法限定政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)管理行為必須以保證市場(chǎng)運(yùn)行的高效有序?yàn)槟繕?biāo)，以保證市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基本自然生態(tài)不被破壞為前提，以不超越法定職權(quán)范圍為根本，遵循通行的市場(chǎng)規(guī)則和法律規(guī)定的內(nèi)容、程序，促進(jìn)市場(chǎng)配置資源成本更低且富有效率。政府經(jīng)濟(jì)管理行為優(yōu)化原則的第一層涵義是，經(jīng)濟(jì)法應(yīng)當(dāng)重視和強(qiáng)化政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可替代的職能作用，樹(shù)立政府干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律權(quán)威。通過(guò)經(jīng)濟(jì)立法賦予政府相當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)限，并通過(guò)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法和司法活動(dòng)切實(shí)保障和維護(hù)政府職權(quán)。

當(dāng)前，我國(guó)正在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在以市場(chǎng)為導(dǎo)向的改革中，政府絕不是也不應(yīng)是無(wú)所作為的，相反，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、順利發(fā)展。對(duì)政府素質(zhì)及其干預(yù)、管理經(jīng)濟(jì)的行為提出了更高的要求，在這一過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)有所作為。而作為規(guī)范政府管理經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)法，亦應(yīng)對(duì)政府調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職能行為予以調(diào)整和確認(rèn)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)立法，使政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控和管理具有國(guó)家意志性。具體說(shuō)，經(jīng)濟(jì)法應(yīng)賦予政府調(diào)整、平衡經(jīng)濟(jì)總供求的職權(quán)，授權(quán)政府運(yùn)用財(cái)政、貨幣和收入政策控制總需求的變動(dòng)，實(shí)現(xiàn)總供求的平衡，以減輕市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在產(chǎn)生的周期性波動(dòng)；依法賦予政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的職權(quán)，通過(guò)差別性貸款利率、差別性稅收與補(bǔ)貼等財(cái)稅方面的措施，重點(diǎn)扶持某些產(chǎn)業(yè)，以促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化：依法賦予政府調(diào)節(jié)國(guó)民收入再分配的職權(quán)，通過(guò)稅收和轉(zhuǎn)移支付等手段，調(diào)節(jié)國(guó)民收入再分配過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo)；依法賦予政府監(jiān)督、管理市場(chǎng)主體及其行為的職權(quán)，通過(guò)對(duì)企業(yè)進(jìn)行必要的管制，影響企業(yè)決策，并約束和限制其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的不正當(dāng)行為。

誠(chéng)然，政府干預(yù)和管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)的職能作用是必不可少的，但為實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)管理行為最優(yōu)化的目標(biāo)，政府管理經(jīng)濟(jì)的職權(quán)亦應(yīng)受到相應(yīng)制約。即以法規(guī)制政府行為，使其符合法律程序和法律規(guī)定，不損害市場(chǎng)調(diào)節(jié)效率。這是政府經(jīng)濟(jì)管理行為優(yōu)化原則的第二層涵義。其中最基本的，就是在經(jīng)濟(jì)立法和經(jīng)濟(jì)司法當(dāng)中明確下列目標(biāo)：政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)和管理必須以保證市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基本自然生態(tài)為前提，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為不得損害市場(chǎng)調(diào)節(jié)整體的自然性，政府行為必須以保障和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為其目的而不是相反，政府活動(dòng)必須符合法律規(guī)定及相應(yīng)的程序，而不得越權(quán)行為或?yàn)E用職權(quán)，尤其不得濫用權(quán)力非法干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，攫取企業(yè)利益。

政府行為只有符合上述條件，才能在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中真正發(fā)揮作用。作為經(jīng)濟(jì)法。也僅限于對(duì)符合上述要求的政府干預(yù)才給予確認(rèn)和保護(hù)。亞洲“四小龍”經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展就是政府尊重市場(chǎng)規(guī)律。在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施適度有效調(diào)控的結(jié)果?？傊?，經(jīng)濟(jì)法中的政府管理行為優(yōu)化原則既注重依法維護(hù)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的有效干預(yù)和管理，又強(qiáng)調(diào)控制和制約政府管理行為的內(nèi)容、范圍和方式。這兩個(gè)方面彼此聯(lián)系又相互制約，是有機(jī)統(tǒng)一整體。片面地強(qiáng)調(diào)一個(gè)方面而忽視另一個(gè)方面都是不適當(dāng)?shù)?，也是有害的?/p>

二、政府經(jīng)濟(jì)管理行為優(yōu)化原則的具體內(nèi)容

(一)經(jīng)濟(jì)法應(yīng)為政府經(jīng)濟(jì)管理方式的轉(zhuǎn)變提供法律依據(jù)和保障

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)和管理是以直接微觀管理為特征的。實(shí)踐證明。這種無(wú)所不包的直接微觀管理體制只能窒息經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。既不利于經(jīng)濟(jì)效率的提高，也不利于政府經(jīng)濟(jì)管理職能的有效發(fā)揮。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制下。經(jīng)濟(jì)法理應(yīng)重構(gòu)政府行為模式，以法確認(rèn)和保障政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的間接、宏觀調(diào)控方式，使企業(yè)從政府附屬物的地位中徹底分離和解放出來(lái)，成為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的真正主體。為此，政府對(duì)企業(yè)的直接微觀管理應(yīng)逐步減弱，與微觀效益直接相關(guān)的政府管理行為應(yīng)漸次放棄。政府的管理行為應(yīng)重點(diǎn)指向宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，如國(guó)民經(jīng)濟(jì)總供求的平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及收人分配制度和社會(huì)保障制度的改革等方面。政府對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)和管理應(yīng)注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的手段實(shí)行間接控制。政府可通過(guò)直接反映經(jīng)濟(jì)利益的財(cái)政、稅率、利率、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)杠桿，以市場(chǎng)為中介和紐帶，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)行為的間接調(diào)控。這種經(jīng)濟(jì)調(diào)控方式主要是誘導(dǎo)性的，即政府利用各市場(chǎng)主體的利益欲望和動(dòng)機(jī)，在尊重市場(chǎng)規(guī)律和規(guī)則的前提下。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿有意識(shí)地創(chuàng)設(shè)和改變各種利益關(guān)系，造成有利于或不利于企業(yè)的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)條件，以此來(lái)激勵(lì)各市場(chǎng)主體自覺(jué)依照國(guó)家宏觀控制的需要行事。在這種利益誘導(dǎo)機(jī)制中，政府的宏觀經(jīng)濟(jì)意志并不直接表現(xiàn)為對(duì)個(gè)別市場(chǎng)主體的指令，而是隱含于各種經(jīng)濟(jì)參數(shù)所形成的利益格局之中，因而較之直接命令式的行政手段更靈活、更富有效率。同時(shí)，政府還可以對(duì)那些大量發(fā)生的、穩(wěn)定的、具有普遍意義的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，通過(guò)制定經(jīng)濟(jì)法規(guī)來(lái)進(jìn)行規(guī)制，從而使政府的宏觀經(jīng)濟(jì)意志獲得超經(jīng)濟(jì)的國(guó)家強(qiáng)制力的效力，使市場(chǎng)主體在法所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)格局中實(shí)現(xiàn)政府的宏觀經(jīng)濟(jì)意圖。當(dāng)然，政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的間接、宏觀調(diào)控。并不排除特定條件下運(yùn)用行政手段對(duì)特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系的干預(yù)和調(diào)控。

(二)經(jīng)濟(jì)法要具體規(guī)定政府干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)的法定次序和范圍以及越權(quán)干預(yù)的法律后果

通常情況下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)調(diào)節(jié)是基本的、首要的。對(duì)于絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，市場(chǎng)調(diào)節(jié)屬第一次調(diào)節(jié)。只有對(duì)一些重大經(jīng)濟(jì)關(guān)系市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用時(shí)，才應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)政府干預(yù)手段，以彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷和不足。從這個(gè)意義上說(shuō)。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和干預(yù)屬二次調(diào)節(jié)。因此，經(jīng)濟(jì)法必須明確規(guī)定政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的次序、范圍和程度。市場(chǎng)能夠有效發(fā)揮作用的場(chǎng)合，就應(yīng)交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府在這一領(lǐng)域只是配合國(guó)家法律的貫徹實(shí)施，并為確保市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。只有當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不能帶來(lái)效益或不能使效益最優(yōu)時(shí)，才需要政府干預(yù)。而這一領(lǐng)域的政府干預(yù)也不是無(wú)所不包的。仍有干預(yù)程度和范圍上的限制。市場(chǎng)失靈、缺損的程度和范圍就決定著政府干預(yù)的程度和范圍。一般來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)機(jī)制失效多涉及宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總量和結(jié)構(gòu)平衡、內(nèi)部經(jīng)濟(jì)與外部不經(jīng)濟(jì)矛盾的解決場(chǎng)合，在此范圍內(nèi)，政府可以在市場(chǎng)機(jī)制之上運(yùn)用財(cái)政政策、金融政策和收入分配政策等經(jīng)濟(jì)杠桿間接影響，市場(chǎng)信號(hào)，平衡供求關(guān)系：借助直接投資擴(kuò)大公共產(chǎn)品供給；在發(fā)生市場(chǎng)失靈場(chǎng)合，通過(guò)行政管制抑制和排除企業(yè)的壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)

行為；在發(fā)生破壞資源和損害環(huán)境的場(chǎng)合，政府亦有權(quán)采取必要的行政措施予以規(guī)制。政府干預(yù)行為只有在上述范圍內(nèi)，才是合理、有效的，而一旦超越這一范圍，就會(huì)落人無(wú)效的深淵，這時(shí)的政府干預(yù)和管理行為就是多余而有害的。對(duì)此，經(jīng)濟(jì)法除應(yīng)對(duì)政府干預(yù)的次序、范圍和程度予以明確界定外，還應(yīng)該相應(yīng)地對(duì)政府越權(quán)干預(yù)行為所應(yīng)承擔(dān)的法律后果做出明確規(guī)定。以確保政府經(jīng)濟(jì)管理行為最優(yōu)化。

(三)為防止政府失靈，經(jīng)濟(jì)法還應(yīng)明確規(guī)定對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管理行為的監(jiān)督和補(bǔ)救措施

在政府應(yīng)當(dāng)干預(yù)的范圍內(nèi)，為政府合理、有效調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行創(chuàng)造條件、提供保障。如前所述，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)和調(diào)控應(yīng)嚴(yán)格限制在市場(chǎng)機(jī)制失靈的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。但僅此還不足以界定政府干預(yù)的適當(dāng)范圍，還不足以使政府經(jīng)濟(jì)管理行為達(dá)到最優(yōu)化，以下問(wèn)題仍需進(jìn)一步解決，即政府在修補(bǔ)市場(chǎng)缺陷上是萬(wàn)能的嗎?或者說(shuō)多種市場(chǎng)缺陷政府都能夠有效彌補(bǔ)嗎?傳統(tǒng)理論關(guān)于政府行為的設(shè)想，實(shí)際上是建立在一系列理想化的假定前提之上的，即政府經(jīng)濟(jì)管理行為是完全合乎理性的，政府能夠不犯市場(chǎng)所犯的錯(cuò)誤。政府能夠修補(bǔ)所有的市場(chǎng)缺陷。依此假定，政府既沒(méi)有脫離全社會(huì)利益的自身私利，同時(shí)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀規(guī)律及資源配置的最佳狀態(tài)又具有準(zhǔn)確無(wú)誤的認(rèn)識(shí)。這樣，一旦發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)缺陷，馬上就會(huì)想到一個(gè)完美的政府會(huì)采取相應(yīng)措施予以妥善解決，而不具體分析政府行為究竟能不能或在多大程度上奏效。事實(shí)上，這種假設(shè)是不成立的。他們是在用兩種不同的方法來(lái)分析政府和市場(chǎng)，換言之，他們沒(méi)有用分析市場(chǎng)缺陷的方法來(lái)分析政府行為。實(shí)踐證明，對(duì)于某些市場(chǎng)缺陷，政府的確能夠有效彌補(bǔ)，而對(duì)另一些市場(chǎng)缺陷，政府并不必然就能夠解決或解決得比市場(chǎng)更好。在這種情況下，與其勉為其難地要求政府去修補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，從而造成政府失靈或政策失靈，還不如以法限制、控制和調(diào)整政府干預(yù)行為。對(duì)此。有的學(xué)者甚至指出。政府干預(yù)本來(lái)是要克服市場(chǎng)失靈的，但結(jié)果政府失靈比市場(chǎng)失靈更糟。政府干預(yù)之所以有局限性和會(huì)失靈，在于作為干預(yù)主體的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員同樣會(huì)受到信息不完備的制約，從而導(dǎo)致政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的把握也絕不總是準(zhǔn)確無(wú)誤的：政府工作人員很有可能愿意追求個(gè)人利益最大化，而不管其是否符合公共利益：政府經(jīng)濟(jì)管理行為本身也可視為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其干預(yù)成本有可能高于干預(yù)收益。因而，為防止因各種主客觀原因?qū)е碌恼袨槭ъ`，經(jīng)濟(jì)法在賦予政府于其合理的干預(yù)范圍內(nèi)調(diào)控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督、補(bǔ)救措施，以限制其權(quán)力的非法濫用，實(shí)現(xiàn)政府行為最優(yōu)化。首先，要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法律手段加強(qiáng)市場(chǎng)體系建設(shè)，促進(jìn)成熟市場(chǎng)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)體系法制化目標(biāo)。力爭(zhēng)形成自上而下系統(tǒng)的、完備的市場(chǎng)信息機(jī)制，建立一個(gè)統(tǒng)一的、靈活的經(jīng)濟(jì)調(diào)控中心，輔之以優(yōu)質(zhì)高效的市場(chǎng)信息研究、反饋和預(yù)測(cè)系統(tǒng)。并聘請(qǐng)經(jīng)濟(jì)、法律專家參與決策。以排除政府權(quán)力運(yùn)用上的主觀主義和個(gè)人主義。優(yōu)化政府決策。其次。要以法明確規(guī)定政府行使權(quán)力的范圍、方式和程序，規(guī)定對(duì)政府行為的監(jiān)督救濟(jì)措施。要突出強(qiáng)調(diào)政府職權(quán)法定規(guī)則，以法限制和規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。將任何可能濫用的權(quán)力限制在嚴(yán)格的范圍之內(nèi)，對(duì)各種權(quán)力行使的期限、方式做出規(guī)定，凡是法律沒(méi)有授權(quán)的，政府均不得為之，否則即為違法，就應(yīng)受到法律制裁；要以法加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的司法保障和制衡環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力適用過(guò)程的監(jiān)督，并輔之以一定的公開(kāi)化、程度化措施，使政府權(quán)力的運(yùn)作符合法定程序。再次，在具體分析、研究政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的成本與效益之比的基礎(chǔ)上，通過(guò)經(jīng)濟(jì)法對(duì)政府干預(yù)的最佳程度做出規(guī)定，以促進(jìn)政府的“經(jīng)濟(jì)干預(yù)”，即政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的成本小于干預(yù)收益。任何政府干預(yù)都需要成本，因此。如果在某一要求政府干預(yù)的領(lǐng)域內(nèi)。政府干預(yù)會(huì)造成“非經(jīng)濟(jì)干預(yù)”，則法律就應(yīng)規(guī)定其他措施，包括不作為，廢除以前的政府干預(yù)措施?；虼龠M(jìn)市場(chǎng)交易等，來(lái)替代政府干預(yù)：或者仍規(guī)定由政府干預(yù)，但要依循簡(jiǎn)約與合理的原則重新設(shè)置職權(quán)、配置機(jī)構(gòu)，以利于減少行政費(fèi)用支出，降低經(jīng)濟(jì)行政管理成本，提高行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。以獲得最優(yōu)的管理效益。