《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》立法技術(shù)瑣言

曠天偉 田鳳娟

【摘要】旅游行業(yè)現(xiàn)已頒布實(shí)施的全部3種行政法規(guī)中,《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》在立法技術(shù)方面存在的問(wèn)題最多:結(jié)構(gòu)營(yíng)造技術(shù)上,順序不合理,前后不對(duì)應(yīng),導(dǎo)致學(xué)習(xí)理解困難;語(yǔ)言表述技術(shù)上文句繁復(fù),前后矛盾,表義抽象,導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)。這些現(xiàn)象說(shuō)明,《條例》中有些規(guī)定亟待修改,同時(shí)也反映出旅游法規(guī)立法技術(shù)尚不夠完善,立法水平有待提高。

【關(guān)鍵詞】導(dǎo)游管理;立法技術(shù);立法沖突

眾所周知,由于旅游法理論研究十分薄弱,缺乏堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和有力支持,再加上旅游業(yè)覆蓋社會(huì)生活面太廣等客觀方面的原因,因此我國(guó)目前的旅游法制建設(shè)工作顯得比較滯后。目前,旅游行業(yè)已經(jīng)頒布實(shí)施的專門性法規(guī)只有《旅行社管理?xiàng)l例》(1996年10月15日發(fā)布,2001年12月11日修訂)、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》(1999年5月14日)和《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》(2002年5月27日)3部,旅游專門性法律的制定尚屬空白,整個(gè)旅游行業(yè)的立法情況呈現(xiàn)出位階低,不配套,技術(shù)也略顯粗糙的特點(diǎn)。從2005年9月起,國(guó)家旅游局即著手對(duì)幾部旅游法規(guī)的修訂進(jìn)行調(diào)研,廣泛征求意見(jiàn)。在理論研究方面,成果也主要集中在旅游法制的宏觀建設(shè)、旅游合同立法、旅游保險(xiǎn)規(guī)定以及地方旅游法規(guī)比較等問(wèn)題上,研究深度不夠,從微觀角度對(duì)現(xiàn)行旅游法規(guī)進(jìn)行專門探討的文章尤為罕見(jiàn),整個(gè)旅游學(xué)科的立法研究都還顯得不夠充分。這是一種令人不安的現(xiàn)象,一方面,我國(guó)旅游業(yè)蓬勃發(fā)展,旅游活動(dòng)日益大眾化、日?；?旅游糾紛也越來(lái)越多,另一方面,旅游立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督卻很少進(jìn)入有關(guān)部門和知名學(xué)者視野,學(xué)術(shù)界冷清,邊緣化依然。本文試以《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》1為對(duì)象,兼及國(guó)家旅游局發(fā)布的一些部門規(guī)章和規(guī)范性文件中相互聯(lián)系的部分內(nèi)容,從立法技術(shù)的角度提出若干可供進(jìn)一步探討的問(wèn)題,以此既希望能引起相關(guān)立法機(jī)關(guān)與部門的重視,不斷改進(jìn)和完善,更期盼更多學(xué)者共同來(lái)進(jìn)行研究,為旅游法律法規(guī)的立法工作帶來(lái)助益。不當(dāng)之處,尚祈指正。

一

旅游立法技術(shù),指的是在制定、修改和廢止旅游法規(guī)的活動(dòng)中所運(yùn)用的關(guān)于法規(guī)內(nèi)部和外部結(jié)構(gòu)的形式、修改和廢止的方法、法規(guī)的文體、法規(guī)系統(tǒng)化的方法等方面的規(guī)則,具體指的是旅游法律法規(guī)間的相互協(xié)調(diào)問(wèn)題、結(jié)構(gòu)營(yíng)造問(wèn)題和語(yǔ)言表述問(wèn)題。本文所涉及的,主要是《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)的結(jié)構(gòu)營(yíng)造技術(shù)和語(yǔ)言表述技術(shù)兩個(gè)問(wèn)題。

一部旅游法規(guī)是由若干部分構(gòu)成的一個(gè)統(tǒng)一整體,構(gòu)成法規(guī)的各個(gè)部分稱為法的結(jié)構(gòu)。一般來(lái)說(shuō),旅游法規(guī)的結(jié)構(gòu)營(yíng)造問(wèn)題主要包括總體框架設(shè)計(jì)、標(biāo)題、總則設(shè)計(jì)、章節(jié)及其序列等4個(gè)方面。總體框架設(shè)計(jì)主要涉及標(biāo)題、題注、目錄、正文等的安排設(shè)計(jì);標(biāo)題應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)明概括,大致包含行政區(qū)域、立法的主要內(nèi)容、旅游法式3個(gè)要素;總則通常包括立法目的、適用范圍、對(duì)基本概念的確定、基本原則、旅游行政管理部門職權(quán)的總體性規(guī)定等內(nèi)容;章節(jié)的名稱和排列順序大致表征了該法規(guī)涵蓋的社會(huì)關(guān)系及立法者對(duì)各種社會(huì)關(guān)系的重視程度。

這種結(jié)構(gòu)安排顯得前后不對(duì)應(yīng),似不甚妥當(dāng)。從性質(zhì)上說(shuō),第8條和第9條是禁止性條款,第19條和第21條是處罰性條款。從他們?cè)诒痉ㄒ?guī)中的對(duì)應(yīng)關(guān)系現(xiàn)狀而言,第8條對(duì)應(yīng)第21條,第9條對(duì)應(yīng)第19條,這是不符合人們的思維習(xí)慣和正常的邏輯關(guān)系的。按照正常的對(duì)應(yīng)關(guān)系,禁止性條款放在前面的,其相應(yīng)的處罰性條款也要放在前面,而禁止性條款放在后面的,與其相對(duì)應(yīng)的處罰性條款也要放在后面。也就是說(shuō),應(yīng)把第21條放在第19條處,第19條放在第21條處,這樣第8條對(duì)應(yīng)第19條,第9條對(duì)應(yīng)第21條,依此類推,整個(gè)結(jié)構(gòu)順序就比較清晰了。

二

立法語(yǔ)言是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的語(yǔ)言表述系統(tǒng),有著自身的規(guī)則和規(guī)律。但是,在《條例》的立法實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些不夠嚴(yán)謹(jǐn)和需要商榷的語(yǔ)言現(xiàn)象,這反映出旅游立法技術(shù)中若干有待規(guī)范和完善的語(yǔ)言表述問(wèn)題。下面對(duì)這些情形稍作歸納分析:

1、語(yǔ)言宜邏輯嚴(yán)謹(jǐn),避免出現(xiàn)前后矛盾

語(yǔ)言本身就是一種邏輯形式,同時(shí)又是思維邏輯的載體。旅游法律法規(guī)的語(yǔ)言邏輯出現(xiàn)矛盾,就可能導(dǎo)致實(shí)際適用中出現(xiàn)一些難以解決的問(wèn)題。如《條例》在第3條規(guī)定:

“國(guó)家實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的導(dǎo)游人員資格考試制度。具有高級(jí)中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)?；蛘咭陨蠈W(xué)歷,身體健康,具有導(dǎo)游需要的基本知識(shí)和語(yǔ)言表達(dá)能力的中華人民共和國(guó)公民,可以參加導(dǎo)游人員資格考試”。

可以明顯看出,其關(guān)于參加導(dǎo)游人員資格考試的條件中并沒(méi)有排除“受過(guò)刑事處罰的,過(guò)失犯罪除外”和“被吊銷導(dǎo)游證的”不可參加導(dǎo)游人員資格考試。也就是說(shuō),被吊銷導(dǎo)游證的人以及不管是故意還是過(guò)失犯罪的人,只要是刑滿釋放了,都是可以參加導(dǎo)游人員資格考試的。但是《條例》第5條關(guān)于不得頒發(fā)導(dǎo)游證的情形的規(guī)定中,卻有四項(xiàng)硬性要求:

“有下列情形之一的,不得頒發(fā)導(dǎo)游證:

(1)無(wú)民事行為能力或者限制民事行為能力的;

(2)患有傳染性疾病的;

(3)受過(guò)刑事處罰的,過(guò)失犯罪的除外;

(4)被吊銷導(dǎo)游證的?！?/p>

如此一來(lái),就可能出現(xiàn)受過(guò)刑事處罰的非過(guò)失犯罪者和被吊銷導(dǎo)游證者,雖然取得了導(dǎo)游人員資格證,卻永遠(yuǎn)也無(wú)法拿到導(dǎo)游證的尷尬局面。

同樣是《條例》中的第3條,還有第二個(gè)疑問(wèn):要求參加導(dǎo)游人員資格考試者必須是“具有導(dǎo)游需要的基本知識(shí)和語(yǔ)言表達(dá)能力的中華人民共和國(guó)公民”。從表面上看,把這個(gè)條件作為報(bào)名參加考試的條件似乎是沒(méi)有問(wèn)題的,但仔細(xì)推敲,這其實(shí)應(yīng)該是取得導(dǎo)游人員資格證者應(yīng)該具備的條件,而不是參考的資格條件。理由是,是否具備導(dǎo)游需要的基本知識(shí)和語(yǔ)言表達(dá)能力是無(wú)法在報(bào)名時(shí)從表面上看出來(lái)的,辦理報(bào)考手續(xù)者并不一定是考官。更何況,考試的目的也正是為了檢驗(yàn)?zāi)男┛忌邆淞藢?dǎo)游需要的基本知識(shí)和語(yǔ)言表達(dá)能力。換言之,不參加并完成導(dǎo)游人員資格考試全部環(huán)節(jié)的人是拿不出“具有導(dǎo)游需要的基本知識(shí)和語(yǔ)言表達(dá)能力”的有效證件或合法依據(jù)的,只有通過(guò)了資格考試且成績(jī)合格的人方能具備這種條件。這樣一來(lái),依《條例》中的規(guī)定,還可以推導(dǎo)出一個(gè)結(jié)論:沒(méi)有導(dǎo)游人員資格證書的人就不具備參加考試的資格,只有拿到導(dǎo)游資格證的人才能參加考試進(jìn)而獲得資格證書。不難看出這是一個(gè)悖論,而導(dǎo)致這個(gè)悖論出現(xiàn)的正是《條例》中因果倒置的錯(cuò)誤邏輯。

《條例》這種不恰當(dāng)?shù)膱?bào)考條件的設(shè)定,如何在導(dǎo)游人員報(bào)考的實(shí)際工作中執(zhí)行呢?試以上海市為例,略作說(shuō)明。據(jù)上海市人民政府發(fā)布的《上海市導(dǎo)游人員管理辦法》第13條規(guī)定:

“申請(qǐng)參加導(dǎo)游人員資格考試的,可以到單位或者戶籍所在地的區(qū)、縣旅游行政管理部門報(bào)名。

申請(qǐng)參加考試的人員應(yīng)當(dāng)提交下列材料:

(1)申請(qǐng)登記表;

(2)身份證明;

(3)高級(jí)中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校以上學(xué)歷證書證明;

(4)區(qū)、縣級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)的健康證明?！?

可以看出,該市報(bào)考導(dǎo)游證無(wú)需拿出“具有導(dǎo)游需要的基本知識(shí)和語(yǔ)言表達(dá)能力”的有效證件或依據(jù)。根據(jù)上海市人大常委會(huì)法工委編寫的《<上海市旅游條例>釋義》中的解釋,關(guān)于“具有導(dǎo)游需要的基本知識(shí)和語(yǔ)言表達(dá)能力”問(wèn)題,只是“需要有關(guān)的旅游部門在接受報(bào)名時(shí),對(duì)報(bào)考者進(jìn)行簡(jiǎn)單的考察?！?不過(guò)即便如此,上海也還可能屬于法規(guī)執(zhí)行得比較好的,全國(guó)大多數(shù)地方更常見(jiàn)的是考生到培訓(xùn)機(jī)構(gòu)報(bào)名,而由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一到旅游行政部門去辦理手續(xù)。也就是說(shuō),考試之前旅游部門連考生的面都沒(méi)有見(jiàn)上,簡(jiǎn)單考察更是無(wú)從談起。至于少量到旅游部門直接報(bào)名的,既沒(méi)有也不可能因此而拒絕參考。

2、語(yǔ)言應(yīng)文句簡(jiǎn)潔,避免學(xué)習(xí)理解困難

古今中外的法律學(xué)者都十分強(qiáng)調(diào)法律文句的簡(jiǎn)潔。旅游立法中,也應(yīng)當(dāng)做到文句簡(jiǎn)單明了,盡量刪去那些可有可無(wú)、不能提供有用信息以及不必要重復(fù)的冗詞?！稐l例》中,處罰性規(guī)定部分就常常出現(xiàn)對(duì)前面禁止性規(guī)范中已經(jīng)詳細(xì)列舉的內(nèi)容的不必要重復(fù)。如:第23條、24條前半句是對(duì)第15條、16條的不必要重復(fù),如此語(yǔ)言表達(dá)不僅累贅,而且讓人很難找到處罰性規(guī)范所對(duì)應(yīng)的禁止性規(guī)范在哪里。不如把第23條和第24條的前半句改成“違反本條例第15條規(guī)定”和“違反本條例第16條規(guī)定”。這樣表述既簡(jiǎn)潔,又能使人容易找出與其相對(duì)應(yīng)的禁止性規(guī)范條款。此外還有第8 條與第21條、第9條與第19條、第11條與第20條等,情形都與此有類似之處。

實(shí)際上,在此之前制定的《旅行社管理?xiàng)l例》以及在此之后發(fā)布的《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》兩部法規(guī)中,都沒(méi)有出現(xiàn)上述情形。

3、語(yǔ)言要表義確切,語(yǔ)體風(fēng)格典雅莊重

風(fēng)格誤區(qū)的具體體現(xiàn)主要是語(yǔ)義抽象及語(yǔ)言渲染。比如,《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》第3條中的“身體健康”:一是怎樣的身體狀況才是“身體健康”呢?標(biāo)準(zhǔn)不一;二是任何殘疾人員都從事不了導(dǎo)游工作嗎?未必如此。另外,身體健康是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念,報(bào)考時(shí)健康并不意味著永遠(yuǎn)如此,然而《條例》中并沒(méi)有對(duì)身體健康做一個(gè)動(dòng)態(tài)的、量化的要求。

三

由于《條例》總共只有27條,篇幅并不長(zhǎng),因此沒(méi)有設(shè)立章、節(jié)。綜合分析其全部?jī)?nèi)容,大致可以看出,法規(guī)主要包括了總則、導(dǎo)游人員權(quán)利與義務(wù)、旅游者的權(quán)利、罰則、附則5大部分。其中,總則規(guī)定了立法目的、導(dǎo)游人員的概念、報(bào)考條件、執(zhí)業(yè)條件、旅游行政部門的工作效率等,共有6條(第1條至第6 條);導(dǎo)游人員的權(quán)利與義務(wù)從第7條至第16條共10條。這兩部分存在3個(gè)問(wèn)題:

1、立法沖突

《條例》第3條規(guī)定,“國(guó)家實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的導(dǎo)游人員資格考試制度……經(jīng)考試合格的,由國(guó)務(wù)院旅游行政部門或者國(guó)務(wù)院旅游行政部門委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門頒發(fā)導(dǎo)游人員資格證書?！弊屑?xì)思考這一規(guī)定,可以得出兩點(diǎn)結(jié)論:第一,國(guó)家旅游局或省級(jí)旅游局只有對(duì)符合條件者發(fā)放資格證書的權(quán)力;第二,資格證書沒(méi)有有效期的限制,報(bào)考人員一經(jīng)獲得,是終身有效的。

從旅游行政部門的管理實(shí)踐來(lái)說(shuō),作出上述規(guī)定確實(shí)有其針對(duì)性,甚至是迫不得已。它有助于各級(jí)旅游部門準(zhǔn)確掌握導(dǎo)游從業(yè)人員人數(shù),加強(qiáng)管理,防止某些持有資格證書卻又不辦理導(dǎo)游證的“導(dǎo)游”不恰當(dāng)?shù)叵硎芷胀▽?dǎo)游人員在景區(qū)景點(diǎn)門票減免的待遇等。不過(guò),這里有3個(gè)問(wèn)題需要辨別清楚:

第一,規(guī)定資格證書自動(dòng)失效是國(guó)家旅游局的自我授權(quán)行為,超出了自己的立法權(quán)限,所以并不符合《條例》的立法精神。也就是說(shuō),《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》的這個(gè)規(guī)定性質(zhì)上與上位法是相沖突的;

第二,國(guó)家旅游局?jǐn)U大了的管理權(quán)限,把廣大導(dǎo)游資格證的持有者都納入到自己的管理范圍之內(nèi),這是不合適的。資格證書的持有者和導(dǎo)游證的持有者在人數(shù)上并不是對(duì)應(yīng)關(guān)系。從理論上說(shuō),全國(guó)所有公民只要符合報(bào)考條件并通過(guò)了考試,都可以獲得資格證,但導(dǎo)游從業(yè)的機(jī)會(huì)卻是有賴于國(guó)家旅游業(yè)的發(fā)展和對(duì)專業(yè)人才的需求,不完全依個(gè)人的主觀意志為轉(zhuǎn)移。

第三,導(dǎo)游人員管理存在不足。一方面,由于導(dǎo)游人員報(bào)考條件的開(kāi)放性,大批高校學(xué)生考取了導(dǎo)游證。但是,他們的主要精力是學(xué)習(xí),時(shí)間以及社會(huì)接觸面都十分有限,三年之中沒(méi)有機(jī)會(huì)從業(yè)的可能性很大。另一方面,主要以高校學(xué)生導(dǎo)游為掛靠對(duì)象而成立的導(dǎo)游服務(wù)公司往往是來(lái)者不拒,按人頭收費(fèi),但在業(yè)務(wù)介紹方面缺乏剛性約束,資格證失效對(duì)導(dǎo)游公司并沒(méi)有影響;

第四,旅游景區(qū)景點(diǎn)無(wú)論是給予資格證書獲得者優(yōu)惠,還是給予導(dǎo)游證持有者好處,都屬于一種企業(yè)行為,在不違法違規(guī)的情況下,旅游行政部門對(duì)此是無(wú)權(quán)干涉的。

2、層次不清

《條例》第7條至第16條分述導(dǎo)游人員的權(quán)利與義務(wù),其中第10條“導(dǎo)游人員進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)時(shí),其人格尊嚴(yán)應(yīng)當(dāng)受到尊重,其人身安全不受侵犯。導(dǎo)游人員有權(quán)拒絕旅游者提出的侮辱其人格尊嚴(yán)或者違反職業(yè)道德的不合理要求”的安排值得商榷。實(shí)際上,該條規(guī)定了導(dǎo)游人員的人格尊嚴(yán)應(yīng)受尊重權(quán)和人身安全不受侵犯權(quán)兩項(xiàng)權(quán)利,問(wèn)題是在此之前有3條是列舉導(dǎo)游人員的義務(wù),后面6條也同樣是這一性質(zhì)的內(nèi)容,把權(quán)利保障條款放入其中似不合適。如果將權(quán)利和義務(wù)分類安排,條理就更為清晰。

3、結(jié)構(gòu)不妥

《條例》第13條規(guī)定:“導(dǎo)游人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照旅行社確定的接待計(jì)劃,安排旅游者的旅行、游覽活動(dòng),不得擅自增加、減少旅游項(xiàng)目或者中止導(dǎo)游活動(dòng)。

導(dǎo)游人員在引導(dǎo)旅游者旅行、游覽過(guò)程中,遇有可能危及旅游者人身安全的緊急情形時(shí),經(jīng)征得多數(shù)旅游者的同意,可以調(diào)整或者變更接待計(jì)劃,但是應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告旅行社?！?/p>

性質(zhì)上,這一條既明確了導(dǎo)游帶團(tuán)過(guò)程中嚴(yán)格遵守合同的義務(wù),同時(shí)又授予其接待計(jì)劃調(diào)整變更權(quán),但這種集權(quán)利與義務(wù)于一條的安排方式,卻是值得斟酌的。

【參考文獻(xiàn)】

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作者簡(jiǎn)介:

曠天偉(1964--),男,江西泰和人,南昌大學(xué)旅游規(guī)劃與研究中心、南昌大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授,研究方向:旅游法學(xué)、酒店管理

田鳳娟(1984--),女,河南濮陽(yáng)人,南昌大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院2008級(jí)研究生,研究方向:旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理