摘要:小城鎮(zhèn)布局和用地結(jié)構(gòu)、強度的不合理,導(dǎo)致當前小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)效益不佳,本文深入地分析了存在問題的原因,并從公共開發(fā)政策角度提出相應(yīng)的對策。
關(guān)鍵詞:小城鎮(zhèn)綜合開發(fā);用地布局;政策引導(dǎo)
1 引言
近年來,各地小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)取得了階段性成果,也在開發(fā)實踐中取得了一定的經(jīng)驗。但小城鎮(zhèn)在開發(fā)建設(shè)過程中,突出表現(xiàn)為城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不合理、城鎮(zhèn)布局過于松散等問題,筆者經(jīng)調(diào)研,認為在以下幾個方面需加強和提高。
2 小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)存在的問題
城鎮(zhèn)布局過于松散,用地粗放。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)道路網(wǎng)絡(luò)框架面積是實際建設(shè)用地面積的1.5倍左右,也就是說實際建設(shè)用地僅占城鎮(zhèn)規(guī)模的60%左右,約占40%的城鎮(zhèn)土地為空閑地。“空心村”現(xiàn)象比較嚴重。
城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不合理。城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)用地以居住用地為主,占城鎮(zhèn)用地的60%左右;而城鎮(zhèn)工業(yè)、公共設(shè)施和綠化用地的比例則相對過少,每項僅占城鎮(zhèn)用地的2%左右,人均用地不足20平方米。
城鎮(zhèn)用地強度過低,建筑類型不均衡。城鎮(zhèn)用地強度不合理除了建筑密度過低外,還表現(xiàn)在建筑容積率過低,僅為正常城市用地容積率的1/3-1/4,城鎮(zhèn)住宅多為低層院落,公共建筑也多以二層為主的沿街商住樓。城鎮(zhèn)建筑類型不均衡主要表現(xiàn)為居住建筑、公共建筑及生產(chǎn)性建筑之間的比例不合理,不均衡。
3小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)問題原因分析
政策制度還不夠完善。小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)客觀上存在管理體制不健全,相關(guān)的土地使用、房地產(chǎn)交易等方面的政策機制還很不完善,在一定程度上制約著小城鎮(zhèn)開發(fā)。在土地使用方面,往往形成兩種極端。一種是忽視城鎮(zhèn)城市發(fā)展的差異,套用城市標準來規(guī)定小城鎮(zhèn)開發(fā)。另一種是不管不問,自由放任。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使是使用農(nóng)用地進行建設(shè),受各種原因影響,土地部門查處不到位,造成土地浪費。
建管體制還不健全。以往的小城鎮(zhèn)建設(shè)大多數(shù)是小規(guī)模、小體量的單體建設(shè),面、量及管理技術(shù)等方面的要求都比較低,主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管部門來管理。隨著小城鎮(zhèn)開發(fā)的興起,城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)模、體量及施工難度等方面都比以往要求更高更嚴,需要對建管體制作相應(yīng)的調(diào)整,強化專業(yè)管理,而這種專業(yè)管理的體制還沒有形成。
主體的培育還剛起步。圍繞小城鎮(zhèn)開發(fā),需要培育四支隊伍,即村鎮(zhèn)施工企業(yè)、村鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、村鎮(zhèn)工程監(jiān)理企業(yè)和村鎮(zhèn)建設(shè)管理機構(gòu)。目前這四支隊伍中,前三支隊伍的培育還不到位,但村鎮(zhèn)建管機構(gòu)的改革方向還沒有確定,影響了村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理水平。
地方政府領(lǐng)導(dǎo)主觀意識上存有問題。一是對綜合開發(fā)的理念理解不到位。沒有從優(yōu)化城鎮(zhèn)布局角度進行項目選擇,而是誤解成新鋪一條路,沿路建設(shè)“兩層皮”的房屋。這種做法不僅不利于增強城鎮(zhèn)的集聚功能,而且造成基礎(chǔ)設(shè)施的浪費。二是工程設(shè)計品位和建設(shè)質(zhì)量不高。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)套用一張圖紙,建筑明顯缺乏特色。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用零星分散的建設(shè)方式,工程質(zhì)量難以保證。三是用地政策理解不到位。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定的開發(fā)項目為新征農(nóng)用地建設(shè)項目,在國家控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的宏觀政策背景下,沒有及時調(diào)整土地規(guī)劃,致使開發(fā)項目長期不能啟動。
4小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)對策建議
4.1針對弱勢,強化功能,突出小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)
從各地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)主要指標比較來看,主要存在的差距在于城鎮(zhèn)住宅、城鎮(zhèn)公共設(shè)施、城鎮(zhèn)生產(chǎn)性建筑及城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量四項指標。從當前的建設(shè)狀況來看,小城鎮(zhèn)住宅建設(shè)、商業(yè)街區(qū)建設(shè)和市場建設(shè)初具規(guī)模;從總體發(fā)展狀況來看,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,群眾收水平的提高及城鄉(xiāng)交通狀況的不斷改善,城鎮(zhèn)化進呈不斷加速,城鄉(xiāng)流通日趨頻繁。當前小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)在規(guī)劃指導(dǎo)的前提下,在小城鎮(zhèn)商業(yè)街區(qū)、住宅小區(qū)、市場建設(shè)和工業(yè)小區(qū)或民營經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的初具規(guī)模的基礎(chǔ)上,可以以“兩區(qū)一村”創(chuàng)建為抓手,增強規(guī)劃實施效果。一是以創(chuàng)建小城鎮(zhèn)“精品街區(qū)”為抓手,促進城鎮(zhèn)功能提升;二是以創(chuàng)建小城鎮(zhèn)“示范工業(yè)集中區(qū)”為抓手,增強產(chǎn)業(yè)功能;三是以“康居示范村”創(chuàng)建為抓手,引導(dǎo)村莊集聚。
4.2科學規(guī)劃、合理布局
小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是指導(dǎo)建設(shè)和管理的客觀依據(jù)。必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律,堅持以人為本的原則,從發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的角度入手,立求做到小城鎮(zhèn)建設(shè)與人口、資源、環(huán)境及歷史文化、民族特色的協(xié)調(diào)發(fā)展。
堅持小城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學性與實踐性的統(tǒng)一。要避免出現(xiàn)規(guī)劃與建設(shè)脫節(jié),建設(shè)與管理脫節(jié)的問題。必須對現(xiàn)有小城鎮(zhèn)進行科學合理的功能定位,做好人口預(yù)測和建設(shè)布局。要把小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)緊密結(jié)合起來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要集中連片,注意環(huán)保,商貿(mào)市場建設(shè)要依從商品資源狀況和商品流通的特點,優(yōu)化建設(shè)專門市場和多功能綜合市場。
堅持規(guī)劃的現(xiàn)實性與超前性的統(tǒng)一。小城鎮(zhèn)規(guī)劃既要立足現(xiàn)實,更要注重長遠發(fā)展的需要,一次科學成功的規(guī)劃至少要能適用20年而不顯落后,這是小城鎮(zhèn)規(guī)劃的一個中心問題。既要反對不切實際的空想主義,更要反對眼光短淺、削足適履的唯現(xiàn)實的保守主義。
4.3壯大隊伍,規(guī)范管理,提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平
要提高小城鎮(zhèn)建設(shè)水平,就要從源頭抓起,就須壯大四支隊伍,即村鎮(zhèn)建管隊伍、村鎮(zhèn)施工隊伍、村鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、村鎮(zhèn)監(jiān)理隊伍。鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)適應(yīng)小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)建立相應(yīng)的房地產(chǎn)中介和城建投資機構(gòu)。加大村鎮(zhèn)建設(shè)主體的組建工作力度,健全村鎮(zhèn)服務(wù)體系,推動小城鎮(zhèn)綜合開發(fā),促進城鎮(zhèn)“三高三化”(高起點、高標準、高品位規(guī)劃,標準化、規(guī)范化、工藝化施工)規(guī)劃建設(shè)。
4.4強化政策引導(dǎo),營造特色城鎮(zhèn)
營造特色小城鎮(zhèn),必須確保規(guī)劃的龍頭地位,注重特色城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制和研究。要迅速完成城鎮(zhèn)控詳規(guī)編制,加強規(guī)劃指導(dǎo)和政策引導(dǎo)。在城鎮(zhèn)綜合開發(fā)的同時,必須十分重視基礎(chǔ)設(shè)施的綜合配套,杜絕為完成任務(wù)而只建設(shè)不配套的不良傾向。土地管理部門要加強對城鎮(zhèn)國有存量土地和閑置集體建設(shè)用地的登記,并圍繞盤活這些存量土地,推動綜合開發(fā)制定切實可行的政策措施。規(guī)劃、建設(shè)和土地等管理部門要加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
4.5加強培訓,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的城鎮(zhèn)經(jīng)營水平
以推動小城鎮(zhèn)綜合開發(fā),強化城鎮(zhèn)經(jīng)營為抓手,以推動城鎮(zhèn)化為目標,加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對規(guī)劃、土地、房地產(chǎn)等相關(guān)法律、法規(guī)和技術(shù)理論的培訓,提高廣大干部的理論水平。進一步加大小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)政策的宣傳,保證既有各項政策落實到位。在試點基礎(chǔ),盡快完善制定各項村鎮(zhèn)房地產(chǎn)政策,引導(dǎo)小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)的快速健康發(fā)展,以打造出小城鎮(zhèn)“精品街區(qū)”和“示范工業(yè)集中區(qū)”。
5結(jié)語
在小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)過程中,要充分發(fā)揮政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)中的引導(dǎo)、啟動和調(diào)控作用,改善小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策和制度環(huán)境,政府要立足于創(chuàng)新,從制度和政策上推動小城鎮(zhèn)建設(shè),政府還要承擔城鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃與定位,從而保證小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)在科學發(fā)展觀的引導(dǎo)下健康發(fā)展。
作者簡介:高維剛,男,1976年生,本科,規(guī)劃工程師,研究方向:小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理