當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去留問題探究

王佳佳

摘 要:鎮(zhèn)政府是一級(jí)與人民群眾聯(lián)系最緊密的基層國家政權(quán),在我國的政治經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著重要作用。在對(duì)待鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革這一問題上,學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一層級(jí)去留問題爭論頗多,但都不能解決根本問題。在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政層級(jí)建制的前提下切實(shí)建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是目前解決農(nóng)村問題的一個(gè)切實(shí)可行的辦法。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;去留;服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

中圖分類號(hào):C931.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)11—0099—02

自鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一級(jí)地方政府以來,在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、保障農(nóng)民權(quán)益、縮減城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、構(gòu)建農(nóng)村治理體制以及推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步上做出了重要貢獻(xiàn)。但是,由于種種原因,它還存在著諸多問題和弊端,如財(cái)政困難、職能不清以及機(jī)構(gòu)膨脹等等。這些弊端都要求進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革,在改革時(shí)各學(xué)者見仁見智,提出了不同的觀點(diǎn)。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的主要問題

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難,債務(wù)纏身

農(nóng)業(yè)稅的取消對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、縮小城鄉(xiāng)差距、緩解人民內(nèi)部矛盾、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和建設(shè)和諧社會(huì)起到了很大的促進(jìn)作用。但對(duì)全國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說,農(nóng)業(yè)稅一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來源,隨著全面取消農(nóng)業(yè)稅的實(shí)施,鄉(xiāng)鎮(zhèn)喪失了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等稅源,全國很多農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)越來越嚴(yán)重。為了維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府四處舉債,形成了龐大的債務(wù),且債務(wù)連年增長。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政難以維持,各項(xiàng)職能也沒有能力很好地實(shí)現(xiàn)。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不清,公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺位、錯(cuò)位

為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供必要的公共產(chǎn)品和服務(wù),是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能。但是由于政府財(cái)力匱乏、職能定位不準(zhǔn)等原因,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)嚴(yán)重缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象。在教育資源方面,許多農(nóng)村的教學(xué)設(shè)施、食宿條件比較落后,教育不公平的問題未能有效解決;在醫(yī)療衛(wèi)生方面,醫(yī)療網(wǎng)點(diǎn)不健全、醫(yī)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平低、醫(yī)療設(shè)施落后、農(nóng)民看病難等問題得不到有效解決;在文化體育設(shè)施方面,大量公共文化設(shè)施也主要集中在城鎮(zhèn),農(nóng)村相對(duì)薄弱。

(三)機(jī)構(gòu)膨脹、人員超編、條塊分割問題嚴(yán)重

當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的設(shè)定,片面地強(qiáng)調(diào)了與縣級(jí)部門的對(duì)口,忽視了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況的匹配,不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的要求。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局等11個(gè)部委對(duì)全國1020個(gè)有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為16個(gè),人員為158人,超過正常編制的2～3倍;平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬事業(yè)單位19個(gè),人員達(dá)290余人,嚴(yán)重超編。[1]現(xiàn)在一個(gè)中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員就超過了二十世紀(jì)五十年代一個(gè)普通縣的編制人數(shù)。

二、各學(xué)者關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去留研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的一系列困境和當(dāng)前國家建設(shè)新農(nóng)村的提出都要求改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。目前學(xué)術(shù)界爭論最激烈的是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的去留問題,或撤消或保留。在撤消和保留兩種主張中又有不同的路徑選擇,可謂是見仁見智。

(一)主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級(jí)

1.“派出式”改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“派出式”改革的代表人物是華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心徐勇、賀雪蜂等學(xué)者,徐勇認(rèn)為要避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府存在和運(yùn)行的尷尬,實(shí)行“鄉(xiāng)派”正當(dāng)其時(shí)。他認(rèn)為對(duì)農(nóng)業(yè)型縣市的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新定位,除少數(shù)中心鎮(zhèn)只有在以第二、三產(chǎn)業(yè)為主且財(cái)政收入來源主要依靠第二、三產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立鎮(zhèn)并設(shè)立鎮(zhèn)政府以外,其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)均改為鄉(xiāng),設(shè)鄉(xiāng)公所,作為縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的派出機(jī)構(gòu),主要完成縣政府委托的必不可少的法定任務(wù)。至于鄉(xiāng)公所一級(jí)則不再設(shè)立獨(dú)立財(cái)政,財(cái)政收支納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算,鄉(xiāng)公所承擔(dān)的工作與可支配財(cái)政資金,均由縣級(jí)政府決定,做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。[2]

2.“自治式”改革。所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“自治式”改革,就是要徹底地撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建制,變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為一級(jí)自治組織。這個(gè)觀點(diǎn)的代表人物是于建嶸、沈延生等。他們建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織撤消之后,原鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行的公共行政的職權(quán)移交給縣級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān),由縣級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)或相關(guān)職能部門履行;將原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織履行經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)服務(wù)等職能轉(zhuǎn)移給農(nóng)民組織或者社會(huì)中介組織;通過建立農(nóng)民自治組織,對(duì)除了國家事務(wù)外的涉及農(nóng)民利益的公共事務(wù)實(shí)行自我管理。著名學(xué)者胡星斗也認(rèn)為,撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府勢在必行,是理順縣鄉(xiāng)村關(guān)系的必由之路,他主張撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,代之以自治性的鄉(xiāng)公所、農(nóng)民協(xié)會(huì)或?qū)I(yè)協(xié)會(huì),以促進(jìn)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行。[3]

(二)主張保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級(jí)

1.“強(qiáng)化式”改革。主張強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代表人物主要有李昌平和劉武典,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革早期的主導(dǎo)性意見。他們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該成為一級(jí)完全政府,要按照上級(jí)政府的組織架構(gòu)來建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,必須將“七站八所”重新劃分,適當(dāng)將工商所、稅務(wù)所、國土所等以前屬于縣級(jí)政府垂直管理為主的站所劃分到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府組織。而且他們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該建立獨(dú)立的財(cái)政管理體制,要設(shè)立獨(dú)立的一級(jí)財(cái)稅機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)級(jí)金庫,做到“一級(jí)政府,一級(jí)財(cái)政”。[4]

2.“民主式”改革。學(xué)者吳理財(cái)是“民主式”改革的典型代表人物,他認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該是“官民合作”式組織,他將自己的觀點(diǎn)概括為“鄉(xiāng)政自治”?！班l(xiāng)政自治”不是要撤消一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,而是在維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的前提下,強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的融合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人由鄉(xiāng)村人民直接選舉、重新優(yōu)化配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力,建立和擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)新型的多元的民主合作機(jī)制,擴(kuò)展鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的渠道,使之有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中,使國家與鄉(xiāng)村民間社會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作。[5]

三、保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí),轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是關(guān)鍵

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去留問題的各觀點(diǎn)評(píng)析

不可否認(rèn),如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行“派出式”改革就意味著節(jié)省了大筆的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政開支,這有利于大大緩解和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政惡化的狀況,但是“鄉(xiāng)派”僅僅是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在形式作一個(gè)變通,只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在自利驅(qū)動(dòng),政府職能沒有根本轉(zhuǎn)變,以前的一些弊端就不能得到根除。反對(duì)“派出式”改革的學(xué)者以黨國英為代表,他指出,“公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的派出制己經(jīng)被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定,我們不能走回頭路。實(shí)行派出制會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的官僚主義弊端?！盵6]由此可以看出“派出式”改革不僅不能解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的困境,而且可能產(chǎn)生新的更為嚴(yán)重的問題。

雖然撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)樽灾谓M織,使之不具有舉債權(quán),可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境與腐敗問題、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民之間的矛盾、擴(kuò)大基層民主,但是從我國1949年以前的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)從來都沒有成為一級(jí)政府,再加上當(dāng)前的村民民主法制意識(shí)不強(qiáng),因此當(dāng)前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還缺乏自治的體制環(huán)境,如果現(xiàn)在實(shí)施“自治式”改革不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,而且改革的成本過高,貿(mào)然實(shí)施,太過于冒險(xiǎn)。

“強(qiáng)化式”改革主張?jiān)O(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立的財(cái)權(quán)符合“一級(jí)政府,一級(jí)財(cái)政”的要求,有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身發(fā)展,而且強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)有利于維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定,但是自從實(shí)施稅費(fèi)制改革和取消農(nóng)業(yè)稅政策后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了主要的經(jīng)濟(jì)來源,根本沒有充足的實(shí)力支撐一級(jí)財(cái)政。如果再給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以財(cái)政自主,結(jié)果不得而知,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)將不可能解決。而且強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不符合建設(shè)基層服務(wù)型政府的特定要求。

在主張保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理論中,學(xué)者吳理財(cái)?shù)摹懊裰魇健备母飪?yōu)點(diǎn)是比較明顯的。有利于拉近基層政府與人民群眾之間的距離,建設(shè)服務(wù)型政府;“民主式”改革主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力回歸到人民群眾手中,這是民主政治發(fā)展的必然要求,符合歷史潮流。但是直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在我國實(shí)行進(jìn)行試驗(yàn)的樣本比較單一化,“選擇的都是社會(huì)矛盾并不尖銳”的地方,不具有普遍性。

無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派出式”、“自治式”改革還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“強(qiáng)化式”、“民主式”改革都或多或少地觸及并可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行中出現(xiàn)的問題。但是,遺留的問題和弊端、不足也很多。其實(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)在面臨的諸多問題根源并不在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去留,而是由于政府職能不明確造成的,所以本文建議,既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去留都不能根本解決問題,那就保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,切實(shí)在轉(zhuǎn)變政府職能上做好工作,真正建設(shè)一個(gè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,從而實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè),人民能夠安居樂業(yè)。

(二)保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

1.提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的能力。改革政府間的財(cái)政體制,構(gòu)建與事權(quán)相統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度。另一方面,大力培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)經(jīng)濟(jì),招商引資,拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入來源。進(jìn)而提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的能力。

2.建立雙向行政問責(zé)機(jī)制,確保服務(wù)型政府建設(shè)。改變以往的只對(duì)上級(jí)問責(zé)的單向問責(zé)機(jī)制,建立對(duì)上和對(duì)下的雙向問責(zé)機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督,建構(gòu)以公共服務(wù)為指向的行政問責(zé)體制。使鄉(xiāng)村民眾能夠切實(shí)參與到鄉(xiāng)村治理事務(wù)中來,表達(dá)他們的合理要求;通過民眾的有效參與,促使政府在有關(guān)公共服務(wù)的決策中,能夠吸納民眾的意見,努力達(dá)到公共服務(wù)“最佳價(jià)值”。[8]

3.引入市場機(jī)制,積極改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)方式。以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接提供的,往往是錢花了不少,但服務(wù)卻沒提供多少,所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極地引入市場機(jī)制,變政府直接提供公共服務(wù)為市場化運(yùn)作、政府購買,從而建立了政府、市場和社會(huì)多元合作的公共服務(wù)模式。

參考文獻(xiàn):

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[8]黃源協(xié).從“強(qiáng)制性競標(biāo)”到“最佳價(jià)值”——英國地方政府公共服務(wù)績效管理之變革[J].公共行政學(xué)報(bào),2005,(15).

(責(zé)任編輯/王麗君)