論行政法規(guī)中的“隱性違憲”問(wèn)題

梁思穎

摘要:三鹿事件把人們對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量安全免檢制度的質(zhì)疑推向了高峰,也使人們產(chǎn)生了疑問(wèn):政府及其部門(mén)究竟是否能通過(guò)制定行政法規(guī)規(guī)章免除自己對(duì)國(guó)家、社會(huì)所肩負(fù)的職責(zé)呢?這種現(xiàn)象已成為“隱性違憲”。產(chǎn)生行政法規(guī)“隱性違憲”的主要原因是立法和執(zhí)法過(guò)程中缺乏憲法精神,法規(guī)內(nèi)容合法合理性經(jīng)不起推敲,行政比例原則得不到應(yīng)用,以及信息不夠公開(kāi)。根本上說(shuō)就是缺乏政府責(zé)任意識(shí)。因此行政法規(guī)出臺(tái)、實(shí)施至發(fā)生問(wèn)題的過(guò)程中,必須樹(shù)立責(zé)任政府理念,從根本上避免和補(bǔ)救“隱性違憲”現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞:行政法規(guī);隱性違憲;免檢制度;責(zé)任政府

中圖分類(lèi)號(hào):D922.11文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)11—0126—02

一、行政法規(guī)中存在“隱性違憲”問(wèn)題

2008年9月11日,三鹿事件爆發(fā)。當(dāng)天衛(wèi)生部發(fā)布公布,呼吁民眾停止使用懷疑受污染的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉。國(guó)家質(zhì)檢總局17日發(fā)布公告,決定從即日起,停止所有食品類(lèi)生產(chǎn)企業(yè)獲得的國(guó)家免檢產(chǎn)品資格,相關(guān)企業(yè)要立即停止其國(guó)家免檢資格的宣傳活動(dòng),其生產(chǎn)的產(chǎn)品和印制在包裝上已使用的國(guó)家免檢標(biāo)志不再有效。18日,國(guó)務(wù)院頒布明文廢止施行了近9年的產(chǎn)品免檢制度——只要企業(yè)符合條件,并經(jīng)質(zhì)檢部門(mén)三次以上抽檢合格,就能獲得享受眾多便利的國(guó)家免檢稱(chēng)號(hào)制度。

20世紀(jì)90年代初開(kāi)始,為了減輕企業(yè)生產(chǎn)成本和政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān),各地各級(jí)質(zhì)檢部門(mén)開(kāi)始施行免檢制度。在地方保護(hù)主義盛行,免檢水平參差不齊的情況下,1999年12月,國(guó)務(wù)院為全面實(shí)施《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》和《質(zhì)量振興綱要(1996年—2010年)》,發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量工作若干問(wèn)題的決定》,制訂統(tǒng)一規(guī)范,在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)免檢制度。2000年3月,原國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》。2001年12月,國(guó)家質(zhì)檢總局頒發(fā)新的《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》,實(shí)施至三鹿案件爆發(fā)之后。[1]《立法法》第七十一條規(guī)定,國(guó)務(wù)院可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。因此,設(shè)立免檢制度的行政法規(guī)從法源上而言并沒(méi)有違法。其次從規(guī)章條文上考查,免檢制度也是出于國(guó)家對(duì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)扶持的良好意愿,規(guī)定了申請(qǐng)資格、程序,以及當(dāng)免檢產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題時(shí)的處分方式等內(nèi)容,并沒(méi)有對(duì)上位法有直接沖突的地方。最后,我們從它的實(shí)施后果上予以察看。這時(shí),我們就能發(fā)現(xiàn),程序正當(dāng)、內(nèi)容合法,而且在平時(shí)運(yùn)作順暢良好的免檢制度,當(dāng)出現(xiàn)后果嚴(yán)重、關(guān)乎全社會(huì)的產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題時(shí),其與憲法在價(jià)值取向上的截然不同便展露無(wú)遺。2004年通過(guò)的《憲法》修正案中加入了第三十三條第三款:“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。生命健康權(quán)作為物質(zhì)性人格權(quán),是人權(quán)的重要內(nèi)容,更是行使其他各類(lèi)型人權(quán)的物質(zhì)性基礎(chǔ)。

2005年重慶發(fā)生的一起交通意外中,殞命的三名同學(xué)中農(nóng)村戶(hù)口的少女家人得到的賠償不及城市戶(hù)口同學(xué)的一半,同命不同價(jià),使得手持農(nóng)村戶(hù)口的同胞們感到社會(huì)的薄涼外,更是對(duì)憲法第三十三條中平等精神的違背。又例如孫志剛事件中的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》,肖志軍事件中的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等等?？梢?jiàn)像免檢制度這樣的在特殊案件的執(zhí)行中才會(huì)暴露其對(duì)憲法核心精神存在違背的行政法規(guī)規(guī)章,并不是罕有的、特殊的,其隱藏性使得這類(lèi)行政法規(guī)猶如一個(gè)個(gè)隱性炸彈埋伏在我國(guó)法治發(fā)展的道路上。因此,我把這種情況稱(chēng)為行政法規(guī)章的“隱性違憲”。

二、行政法規(guī)存在“隱性違憲”問(wèn)題的主要原因

(一)“立法依據(jù)”重法律條文,輕憲法精神

我國(guó)《憲法》第89條第1款規(guī)定,制定行政法規(guī)要“根據(jù)憲法和法律”。這表明,制定行政法規(guī)既要根據(jù)憲法、又要根據(jù)法律,做到完全符合憲法規(guī)定精神。[2]但是,在行政立法的過(guò)程中一些行政立法主體法律意識(shí)不強(qiáng),把“上位法”理解得過(guò)于狹窄。我國(guó)的憲法作為根本法和最高法,具有強(qiáng)烈的綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性等特點(diǎn),它不僅確認(rèn)了無(wú)產(chǎn)階級(jí)的治國(guó)思想和建國(guó)方案,確認(rèn)了我國(guó)的發(fā)展目標(biāo)和宏觀(guān)發(fā)展思路,還明確了公民及組織的基本權(quán)利和義務(wù)。憲法的特點(diǎn)使得其不適宜作為司法的直接依據(jù),而游離在“法律”的邊緣,以致“章程化”。

(二)“依法行政”重程序正當(dāng),輕內(nèi)容合法合理

有的行政立法主體對(duì)“依法行政”理解存在偏差,在立法的過(guò)程中只盯住程序合法,內(nèi)容考慮、推敲不夠細(xì)致。國(guó)務(wù)院于2004年3月22日發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了依法行政的六項(xiàng)基本要求,即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。其中最具有直觀(guān)性的標(biāo)準(zhǔn)“程序正當(dāng)”,便成為不少機(jī)關(guān)部門(mén)落實(shí)“依法行政”的指南針。在行政立法的過(guò)程中,很多部門(mén)為了工作的方便,直接把行政立法的重心放在程序正當(dāng)上,而不是著力推敲內(nèi)容,使其合法、合理。還出現(xiàn)了利用程序走過(guò)場(chǎng),甚至打著程序正當(dāng)?shù)幕献?出臺(tái)不合規(guī)范的行政法規(guī)的情況。

(三)“行政法規(guī)”重自由裁量,輕行政比例

行政比例原則是為了規(guī)范、制約行政自由裁量權(quán)而創(chuàng)立的一項(xiàng)行政法基本原則,其基本含義是國(guó)家應(yīng)該以給公民及社會(huì)帶來(lái)最小損失或者最大受益的方式來(lái)追求、實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)。德國(guó)行政法的鼻祖奧托麥耶在其著名的《德國(guó)行政法》一書(shū)中,揭示了行政權(quán)運(yùn)用中的一條重要原理,即行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌駕私益的優(yōu)越性,但行政權(quán)對(duì)公民的侵權(quán)必須符合目的性,并采取最小損害之方法,這就是所謂的“比例原則”。[3]近些年來(lái),我國(guó)行政自由裁量權(quán)日益擴(kuò)張,但行政比例原則還沒(méi)有受到相當(dāng)程度的重視,有的行政立法主體為了使制定出來(lái)的行政法規(guī)規(guī)章便于操作、節(jié)約執(zhí)行成本,或以當(dāng)前政策的重心為立法目標(biāo),對(duì)需要保障的若干權(quán)利做出取舍時(shí),容易導(dǎo)致憲法核心價(jià)值的丟失。免檢制度存在的合理性是在保證消費(fèi)者利益的前提下提高管理績(jī)效。免檢的性質(zhì)是行政執(zhí)法中一種“合法”的自由裁量權(quán)。

(四)“信息公開(kāi)”重立法形式,輕實(shí)際效果

有的立法主體在立法的過(guò)程中政府信息公開(kāi)化程度低,公眾參與程度低。2007年4月5日國(guó)務(wù)院頒布《政府信息公開(kāi)條例》,這是我國(guó)民主政治邁出的重大一步,但是,條例并沒(méi)有涉及政府及其部門(mén)在制定行政法規(guī)規(guī)章的過(guò)程——如立項(xiàng)、起草的公開(kāi)。而且雖然《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》均規(guī)定,制定行政法規(guī)規(guī)章草案時(shí)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式聽(tīng)取意見(jiàn),但是實(shí)際中缺乏操作效果,由于沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定,是否立法、立什么法、如何立法等等問(wèn)題,在一定程度上取決于行政立法機(jī)關(guān)及其相關(guān)人員的主觀(guān)意志。社會(huì)公眾及其他利益相關(guān)者與政府之間沒(méi)有在行政立法活動(dòng)中架設(shè)暢通的渠道,因此民眾無(wú)法將自己的利益、要求、想法和建議順暢地傳達(dá)給行政立法機(jī)關(guān)從而影響行政立法的過(guò)程,行政立法機(jī)關(guān)也無(wú)法集合各行業(yè)各階層的智慧從而把“隱性違憲”的漏洞消滅在草案里。

三、責(zé)任政府理念是解決“隱性違憲”問(wèn)題的根本

(一)轉(zhuǎn)變官本位意識(shí),建設(shè)民主政府

“一個(gè)政府對(duì)它的施政方針、政策和決定以及對(duì)它的具體措施承不承擔(dān)責(zé)任,是民主政府與專(zhuān)制政府的分別?！盵4]國(guó)家的權(quán)力屬于人民,政府的權(quán)力來(lái)自于人民。溫家寶總理在十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)的審議中,真誠(chéng)地對(duì)農(nóng)民代表說(shuō):“你是人民代表,你有權(quán)利要求我。”講的就是民主政府的真諦:人民有權(quán)利要求政府為自己的利益服務(wù),政府有責(zé)任依照人民的意志行使權(quán)力,并對(duì)人民的權(quán)力要求作出回應(yīng)、做出積極措施公正地滿(mǎn)足其要求,做到“權(quán)為民所用,利為民所謀”。當(dāng)政府圍繞保障憲法的核心精神、保護(hù)公民的基本權(quán)利,而出臺(tái)行政法規(guī)規(guī)章,憲法的核心精神得到從上至下的貫徹,“隱性違憲”的問(wèn)題就不容易出現(xiàn)。

(二)增強(qiáng)依法行政意識(shí),建設(shè)法治政府

建設(shè)法治的責(zé)任政府,無(wú)論是具體的行政行為還是抽象的行政行為,都必須符合法律的規(guī)定,更必須切實(shí)遵循憲法和法律的精神。洛克說(shuō):“政府所有的一切權(quán)力(職權(quán)),既然只是為社會(huì)謀幸福,而不應(yīng)當(dāng)是專(zhuān)斷的和憑一時(shí)高興的,而是應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來(lái)行使?！盵5]我國(guó)學(xué)者張成福教授提出,責(zé)任政府既是一種價(jià)值,又是一種制度安排:“責(zé)任行政或責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念,又是一種對(duì)政府公共行政進(jìn)行民主控制的制度安排?！盵6].因此,政府及其部門(mén)應(yīng)該增強(qiáng)法制意識(shí),從社會(huì)和公民的利益和需要出發(fā),慎重地進(jìn)行行政立法。而不應(yīng)該以行政法規(guī)規(guī)章執(zhí)行和操作上的便利性作為立法的標(biāo)準(zhǔn),漠視社會(huì)和民眾的權(quán)益;更不應(yīng)該為了彰顯政績(jī),把行政立法作為迎合一時(shí)政策的重心,忽視其他同樣需要政府予以保障的公民權(quán)益,而導(dǎo)致“隱性違憲”的發(fā)生。

(三)增強(qiáng)服務(wù)觀(guān)念,建設(shè)服務(wù)政府

建設(shè)服務(wù)性的責(zé)任政府,以公眾的權(quán)益和福利為行政立法活動(dòng)的中心。胡錦濤總書(shū)記在西柏坡發(fā)表名為《堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗的優(yōu)良作風(fēng),努力實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)》的講話(huà),要求各級(jí)政府做到“堅(jiān)持權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀”,可見(jiàn)新時(shí)期服務(wù)政府、給付行政的國(guó)家政治生活中的重要。

(四)轉(zhuǎn)變?nèi)苷^(guān)念,建設(shè)有限政府

有限政府和責(zé)任政府應(yīng)該是如影隨形的,行政主體享有權(quán)力就應(yīng)該承擔(dān)社會(huì)、公眾寄托與其肩上的責(zé)任,政府的權(quán)力受到政府責(zé)任的約束而成為有限權(quán)力,使政府不能越權(quán)或者濫用行使行政權(quán)力。因此,有限政府的理念,要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步深化政府職能的轉(zhuǎn)變,執(zhí)政的核心問(wèn)題從“管什么”轉(zhuǎn)到“怎么管”上。這就要求行政機(jī)關(guān)努力提高自身執(zhí)政能力、執(zhí)政技巧。“隱性違憲”問(wèn)題經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)在政府管制過(guò)度的地方,如孫志剛事件中對(duì)證件不齊全人員的收容遣送制度。當(dāng)然有限政府并不是什么都不管,免檢制度反映了我們政府走向了另一個(gè)極端——對(duì)關(guān)乎人民生命健康權(quán)的食品安全檢測(cè)放棄管理權(quán)力,這顯然與有限政府的理念相違背。因此,政府在更注意履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的同時(shí),放下“父母官”的全能政府觀(guān)念,把不應(yīng)該、不適合政府管的社會(huì)生活事務(wù)放手讓社會(huì)進(jìn)行自主的調(diào)節(jié),把應(yīng)該自己管理的事務(wù)主動(dòng)管理。并且應(yīng)健全、推進(jìn)行政法規(guī)規(guī)章出臺(tái)的聽(tīng)證制度,勇于承認(rèn)自己不是全能的,集合公眾的智慧,把“隱性違憲”消滅在源頭,提高立法質(zhì)量。

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(責(zé)任編輯/彭巍)