解決農(nóng)民貧困問題須走賦權扶貧之路

庾　虎　蒙云龍

摘要：目前農(nóng)民貧困問題依然是由于中國社會發(fā)展戰(zhàn)略、社會政策、農(nóng)村基本建設能力等客觀條件造成，這些客觀條件最終是對農(nóng)民權力的壓制或剝奪。因而必須賦權于農(nóng)民，讓農(nóng)民都有多的自我發(fā)展與自我管理的權力。中國目前在部分地區(qū)開展的以賦權為核心的扶貧模式是解決農(nóng)民貧困問題的新出路，但在探索這一模式時要注意形成制度化與做到真正的分權化。

關鍵詞：農(nóng)民；貧困問題；賦權；社區(qū)主導型

中圖分類號：F320文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)09-09－０043－02

中國在平均指標上已經(jīng)進入了小康社會，但農(nóng)村的貧困問題正嚴重地威脅著小康社會的發(fā)展，貧困問題仍然是中國面臨的最主要的社會問題之一。盡管國家扶貧力度不斷加大，但是扶貧投資邊際效益仍表現(xiàn)出明顯的下降趨勢，甚至還出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。如何擺脫這一狀況呢，近年來中國在農(nóng)村開展以賦權扶貧理念為核心的參與者式扶貧模式為此提供了一條新的出路。

一、農(nóng)民貧困問題長久存在的原因

在貧困成因上，龔振認為貧困產(chǎn)生的原因主要包括六個方面：思想的貧困、組織的貧困、資金的貧困、產(chǎn)業(yè)的貧困、人才的貧困和政策的貧困[1]。但從近年來中國社會轉型、體制轉軌所造成影響，農(nóng)民貧困問題也可以從發(fā)展戰(zhàn)略、社會政策、農(nóng)村基本建設能力三方面更深層次來探討。

首先，中國長期以來在城鄉(xiāng)實行二元制管理，這種管理制度造成了城市與農(nóng)村發(fā)展兩條路、兩種經(jīng)濟政策。新中國成立之初，國家發(fā)展的目標首先是完成工業(yè)化的資金積累，而當時中國的工業(yè)基礎相當?shù)穆浜?，要靠工業(yè)自身的力量快速發(fā)展起來是相當困難，資金與原材料的缺乏就使得工業(yè)發(fā)展不得向更加落后的農(nóng)業(yè)提要求，用“剪刀差”的方法從農(nóng)村獲得資源來滿足工業(yè)需求。而工業(yè)化的發(fā)展卻并沒有給農(nóng)村帶來多大的利益，相反，工業(yè)化的結果就是城市化。農(nóng)民工在城市中的生活并不盡如人意，他們成為城市中的“弱勢群體”，被社會排斥，成為了“‘新貧困群體”[2] 。

其次，中國實行的社會政策從來都是以城市為重點，在計劃經(jīng)濟體制下，中國對城市實行的“生老病死有依靠”的國家—單位保障制度，只要有城市戶口，一個人從生到死都享受到了一種國家全方位的福利保障。而農(nóng)村基本上只有一個“農(nóng)村合作醫(yī)療”保障形式，在各個大隊設立由赤腳醫(yī)生為主打的醫(yī)療服務，盡管在1956年頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社章程》規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘廢的社員在生產(chǎn)和生活上給予一定的安排與照顧，保證年幼的受到限制教育和年老的死后安葬。這對于生產(chǎn)力極端低下的農(nóng)村這些只是一個美好的愿望，至多在農(nóng)村產(chǎn)生了一個“五?！敝贫?。農(nóng)村的社會保障范圍太低、待遇太少。

再次，農(nóng)村由于種種原因在生產(chǎn)建設、自我發(fā)展方面缺乏基本建設能力，許多人認為與農(nóng)村自然條件差、農(nóng)民素質(zhì)低下、農(nóng)業(yè)發(fā)展的速度趕不上工業(yè)發(fā)展的速度有關。似乎農(nóng)民的貧困原因是農(nóng)民自身原因造成的，但總觀中國發(fā)展的歷程來看，導致農(nóng)民至今依然貧困的原因恰恰是社會客觀條件造成的。農(nóng)民有著強烈的擺脫貧困的意愿，從目前許多農(nóng)民不得不離開鄉(xiāng)土到對農(nóng)民具有歧視的城市尋找生存機會可以看出，農(nóng)民不僅有意愿改變目前的生存狀態(tài)，他們也有能力去改變農(nóng)村的面貌，只是社會有了過多的對農(nóng)村發(fā)展的限制造成了他們的能力得不到發(fā)揮。

二、賦權對解決農(nóng)民貧困問題的意義

反貧困領域認為，要改善貧困人口的生活狀況，幫助他們徹底擺脫貧困，發(fā)展戰(zhàn)略必須保證環(huán)境和社會方面的可持續(xù)性，使經(jīng)濟行為兼顧到生態(tài)與環(huán)境的合理發(fā)展，發(fā)展戰(zhàn)略與當?shù)卦械纳鐣r值觀念和組織結構相一致，并把可持續(xù)發(fā)展與參與式發(fā)展方法緊密相關，有了公眾的廣泛參與，發(fā)展才能具有可持續(xù)性[3]。

“賦權”一詞來自阿馬蒂亞·森的《貧困和饑荒》，也有人譯為“增權”[4]、“增能”[5]。賦權理論[6]認為，家庭為了生活和發(fā)展必須依靠三種力量：社會的、政治的和心理的。通過社會力量家庭得到所需的信息、知識和技術，以及參與社會組織和得到信貸支持的渠道等。當一個家庭的社會力量上升后，家庭的期望和能力都會上升。這便是家庭致富的標志。

中國農(nóng)民由于國家工業(yè)化發(fā)展的需要，一直處于被迫支持階段，農(nóng)民的權力遭受了相當?shù)膲褐?，從上面的八種參與層次來看，農(nóng)民的參與程度僅表現(xiàn)在操縱和治療、通訊、咨詢、安撫這幾個低層次，而且由于中國農(nóng)村發(fā)展程度的不協(xié)調(diào)，水平也表現(xiàn)得參差不齊，各地的農(nóng)民參與狀況有高有低。

賦權理論對解決農(nóng)民貧困最為現(xiàn)實的實踐途徑就在是提出了“參與式發(fā)展”的扶貧模式。參與式扶貧以賦權為核心，利用政府注入的資源，在社會組織的協(xié)助下，扶貧對象充分參與決策和執(zhí)行扶貧行為活動，全面介入到扶貧開發(fā)的全過程中。

三、賦權扶貧在中國的實踐——以“社區(qū)主導型發(fā)展”項目試點為例

社區(qū)主導型發(fā)展即CDD，（Community Driven Development）又稱社區(qū)推動式發(fā)展，是中國引進國外的一種扶貧機制，是一種新型的反貧困治理模式，其核心在于賦權，通過賦權達到扶貧的效果，通過賦權使貧困人口反貧困能力提高，從而形成持續(xù)性的發(fā)展。CDD在世界一些貧困地區(qū)開展的試點項目都獲得了很大成功，不僅改善了當?shù)氐陌l(fā)展環(huán)境，提高了建設資金使用的效率，更促進了目標群體能力的提高。2006年，世界銀行利用日本社會發(fā)展基金贈款同中國國務院扶貧辦外資項目管理中心合作，在中國選擇了四個具有代表性的貧困類型地區(qū)為社區(qū)主導型發(fā)展項目試點（CDD項目試點的四個具有代表性的貧困類型地區(qū)為具有典型的喀斯特地貌的廣西靖西縣、具有典型的丘陵地貌的四川嘉陵區(qū)、具有典型的黃土高原地貌的陜西白水縣、代表中國農(nóng)牧區(qū)貧困類型的內(nèi)蒙古翁牛特旗），通過賦予社區(qū)主體資金的決策權和使用權，提高社區(qū)主體的自我發(fā)展能力，建立可持續(xù)發(fā)展的機制，并最終達到改善小型基礎設施建設和社區(qū)環(huán)境以及建立社區(qū)發(fā)展基金的目標。該項目建設資金共4 431.36萬元，其中世界銀行贈款1 344萬元，約占30%；國內(nèi)配套資金3 087.36萬元，約占70%。

從CDD的理念來看，CDD是一種發(fā)展的過程。通過這一過程，社區(qū)能夠支配和利用影響他們生存與發(fā)展的資源，并享有控制和決定這些資源利用方式和管理方式的決策權。

從CDD在中國目前的扶貧效果來看，主要體現(xiàn)在：

1.改善了社區(qū)的生產(chǎn)生活條件。CDD項目解決了以往扶貧機制中瞄準困難的問題，深入到貧困地區(qū)，通過賦權讓深有體會的貧困主體自主決策，選擇急需的項目優(yōu)先發(fā)展，實現(xiàn)決策人與受益人一體化，從而解決了貧困人口最需要、最現(xiàn)實的問題，改善了社區(qū)的生產(chǎn)生活條件，提高了群眾生產(chǎn)條件和生活水平。

2.促進了鄉(xiāng)村社會能力整合。社區(qū)主導型發(fā)展項目不同于以往的扶貧模式的最大特點就是賦權，將資源的使用權和決策權完全交給項目區(qū)農(nóng)民，由他們決定實施什么項目，如何實施，通過賦權增強農(nóng)民對項目的擁有感，調(diào)動了農(nóng)民參與社區(qū)發(fā)展管理的積極性和主動性，轉變了農(nóng)民等靠要的思想觀念，通過自我組織、自我管理，整合社區(qū)內(nèi)部資源，實現(xiàn)自我管理社區(qū)事務能力的提高，通過頻繁的互動，形成占主導地位的共同利益，認識到組織與團結起來才能實現(xiàn)共同利益，學會以組織化的集體力量實現(xiàn)共同利益

3.促進了農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟合作組織就是旨在改變這種情形，是適應農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要而產(chǎn)生的，是農(nóng)民群眾發(fā)展經(jīng)濟、增收致富的一種有效形式，對提高農(nóng)民進入市場的組織化程度，引導農(nóng)民參與競爭，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，構建農(nóng)村和諧社會都發(fā)揮了積極作用。農(nóng)村經(jīng)濟合作組織以自身特有的民辦性、合作性和專業(yè)性等優(yōu)勢，把服務滲透到從生產(chǎn)到流通的各個環(huán)節(jié)，解決了農(nóng)民單家獨戶干不了的許多問題。

4.保障了婦女的發(fā)展權力。CDD強調(diào)賦權，在給予社區(qū)主導權的同時，把整個受益群體都囊括其中。婦女在農(nóng)村中，一般很少能進入公共利益分配的決策當中，而CDD項目則不同，CDD項目區(qū)婦女也在積極參與項目區(qū)的討論、決策和實施的過程中，提高了自我發(fā)展的意識，并開始形成有組織的根據(jù)自身能力開展反貧困活動，探索發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的道路。

四、賦權扶貧過程中要解決的兩個問題

首先，形成制度化。制度化就應該有一個“好的發(fā)展模型”，其中包括：最大的經(jīng)濟增長；對現(xiàn)有和潛在財富的盡可能公平的分配；對自然環(huán)境破壞的最小化。這一模式實現(xiàn)的手段就是一個民主參與的過程，通過賦權來使貧困者和弱勢群體得到全面的發(fā)展機會，并要求從社區(qū)啟動發(fā)展。那么，在賦權式發(fā)展過程中則主要強調(diào)發(fā)展的政策環(huán)境。

政策環(huán)境的優(yōu)劣與穩(wěn)定性是一種良好的扶貧機制制度化的先決條件。中國以前的扶貧模式是貧困村完全處于被的地位，村民的意愿得不到表達，村委會成為一個沒有權力的民選組織。而參與式發(fā)展則不同，在參與式發(fā)展中就能夠獲得了民主上的制度化，同時能夠保障社區(qū)有表達意愿的權力，且這種意愿能夠到達真正能解決問題的組織機構中。

其次，真正分權化。賦權式發(fā)展以農(nóng)民的充分參與為核心，賦予貧困農(nóng)民知情權、選擇權、參與權和監(jiān)督權，讓農(nóng)民真正成為扶貧受益的主體，充公調(diào)動農(nóng)民的積極性和主觀能動性，賦權的理念就是要相信窮人，依靠窮人，強調(diào)賦權。而強調(diào)賦權，就是要求政府真正做到分權或者說讓權。

分權化就是把過去集中在某一社會角色或某一類社會群體身上的權力逐漸地下放到發(fā)展中的各類群體當中。賦權要求政府應該把原屬于最基層的權力讓位于農(nóng)民，從而使農(nóng)民擁有其應該擁有的權力過程，這些權力一般包括參與權、發(fā)展權、管理權、選擇合作伙伴權等權力。當然分權是與集權不能完全分開的，只是二者的程度不同，在現(xiàn)實中也不可能找到一種絕對的集權管理方式或絕對的分權管理方式。

參考文獻：

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