資源節(jié)約型社會及其立法探究

王慶芳 姜 文

摘要本文首先論述了資源節(jié)約型社會的提出背景,進而闡述了其構建的四大基礎,接著重點從立法視野入手,分宏觀和微觀兩個層面對資源節(jié)約型社會的立法作了深入的探究,并提出了相關的立法建議。

關鍵詞資源節(jié)約型社會環(huán)境法律責任生態(tài)補償機制

中圖分類號:D90文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-049-02

一、資源節(jié)約型社會概述

(一)提出背景

新中國成立后特別是改革開放以來,我國經濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就。但是,我國經濟在連續(xù)多年保持高位增長的同時,資源相對不足已經成為制約中國經濟社會發(fā)展的一個突出問題。如何在經濟和社會發(fā)展的各個方面,切實保護和合理利用各種資源,提高資源利用效率,成為擺在我們面前的一項相當緊迫的任務。

2005年3月12日在中央人口資源環(huán)境工作座談會上,胡錦濤總書記提出“要加快調整……,努力建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會?！边@是關系到我國經濟社會發(fā)展和中華民族興衰,具有全局性和戰(zhàn)略性的重大決策。

(二)構建基礎

1. 現實基礎

我國經濟社會發(fā)展的現狀是構建資源節(jié)約型社會的現實基礎。隨著我國經濟社會的發(fā)展,在取得重大成就的同時,我國的資源約束亦日益突出。提高稀缺資源的配置效率和各個經濟環(huán)節(jié)的運行效率,進一步清除妨礙經濟增長方式實現根本轉變的體制性障礙,充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用,實現有限資源的可持續(xù)利用,構建資源節(jié)約型社會,在當前顯得尤為重要。上述嚴峻的現實問題,迫使我們不得不去考慮新的發(fā)展方式。

2. 法理基礎

對于資源節(jié)約型社會而言,其法理基礎在于法律可以調整人與自然的關系。通過法律對人與自然關系的調整,由此達到節(jié)約資源、保護環(huán)境的目的。美國學者凱爾森(H.Kelsen, 1896～1973)在分析法律規(guī)范的調整功能時曾指出,“法律規(guī)范調整人的行為,而人的行為是在時間上和空間上發(fā)生的,因此,法律規(guī)范是與時間和空間有關的”,也就是說法律規(guī)范都與自然發(fā)生聯系;他還明確指出,法律規(guī)范所調整的人的行為包括人的因素和物的因素,因而法律規(guī)范又具有屬人和屬物的效力范圍,即法律規(guī)范影響人和物這兩個方面,“屬物效力范圍是指法律規(guī)范所調整的事項。規(guī)范不僅可以因地、或因時、或因規(guī)范所拘束的人的不同,而且因它所調整的事項而不同”①;這實際上已經說明法律規(guī)范具有調整人與自然(包括自然時間、自然空間、自然物和自然事件)關系的功能。

3. 倫理基礎

人與自然和諧共處是資源節(jié)約型社會的倫理基礎。中國傳統(tǒng)文化認為,人與自然是和諧共處的。如古代的“天人合一”思想,“萬物一體”、“天人和諧”的有機自然觀等,主張人生的理想是天、人的協調與和諧,將對自然的態(tài)度與倫理結合在一起。如莊子認為,尊重自然,愛惜生命,是最重要的。呂不韋主持編寫的《呂氏春秋》指出:“人與天地也同,萬物之形雖異,其情一體也。故古人之治身與天下者,必法天地也?！雹谕醴蛑鲝?人是自然的產物,人不能違背自然法則,“君子以人合天,而不強求天從人”。

應當說資源節(jié)約型社會體現了一種全新的環(huán)境倫理觀,是一種嶄新的社會形態(tài)。正如英國學者唐通所指出的那樣:“中國的傳統(tǒng)是很不同的。它不奮力征服自然,目的在于與自然訂立協議,實現并維持和諧?！袊膫鹘y(tǒng)是整體論的和人文主義的,不允許科學同倫理學和美學分離,理性不應與善和美分離?！雹?/p>

4. 政策基礎

資源節(jié)約型社會的政策基礎是科學發(fā)展觀。2003年10月召開的中共十六屆三中全會提出了科學發(fā)展觀,并把它的基本內涵概括為“堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進經濟社會和人的全面發(fā)展”。科學發(fā)展觀從根本上體現了人與自然之間、人與人之間關系的總協調。有效協同“人與自然”的關系,是保障科學發(fā)展的基礎;而正確處理“人與人”之間的關系,則是實現科學發(fā)展的核心。從某種意義上說,資源節(jié)約型社會的構建是我國經濟社會實現科學發(fā)展的必然要求。

二、 立法探究

任何社會都需要一定的規(guī)范去調整尤其是法律規(guī)范,資源節(jié)約型社會也不例外。筆者以為對于資源節(jié)約型社會而言,最能體現該社會價值取向的法律應當是環(huán)境資源法,故本文從環(huán)境資源立法的宏觀層面和微觀層面入手對資源節(jié)約型社會法律規(guī)范做一探討:

(一)宏觀方面

1.立法目的

環(huán)境資源法的立法目的主要是指國家在制定或認可環(huán)境資源法時希望達到的目的或實現的結果。環(huán)境資源立法的目的決定著整個環(huán)境資源法的指導思想、法律的調整對象,也決定著環(huán)境資源法的適用效能。它是立法者對環(huán)境資源法所要追求的價值的最直接、最明確的表達,當然它也反映了環(huán)境資源法的發(fā)展程度和人類對于自然的態(tài)度。

筆者認為,環(huán)境資源法的目的應該是二元的或多元的,即經濟、社會和環(huán)境保護的協調均是值得追求的。環(huán)境資源法不僅應該保護環(huán)境,維護人體的健康,亦應促進經濟的發(fā)展。我國對環(huán)境資源法目的的理解即是如此。我國現行的《環(huán)境保護法》第1條規(guī)定:“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促進社會主義現代化建設的發(fā)展,制定本法?！憋@然目的可以分為四項:(1)保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境;(2)防治污染和其他公害;(3)保護人體健康;(4)促進社會主義現代化建設的發(fā)展。由此,筆者認為資源節(jié)約型社會的立法應當遵循保護環(huán)境、保障基本人權,進而正確處理人與自然的關系并達到促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展的價值理念。

2.立法原則

環(huán)境資源立法原則是指在環(huán)境立法中應當遵循的基本原則。立法原則應當貫穿于整個環(huán)境資源立法過程,對立法起著指導作用。環(huán)境立法除應堅持國家立法的一般原則以外,筆者認為還應針對環(huán)境資源法的具體特點堅持以下基本原則:

(1)可持續(xù)發(fā)展原則。可持續(xù)發(fā)展原則的核心思想是既滿足當代人的需要,又不對后代人滿足其需要的能力構成危害?？沙掷m(xù)發(fā)展的物質基礎是資源的持續(xù)培育和利用。缺少或失去資源,人類將難以生存,更不可能可持續(xù)發(fā)展。因此可持續(xù)發(fā)展的關鍵就是要合理開發(fā)和利用自然資源,使再生性資源能保持其再生能力,非再生資源不至于過渡消耗并能得到替代資源的補充,環(huán)境自凈能力得以維持。

(2)運用市場機制進行引導的原則。法律決定于一定社會的經濟基礎,服務于一定的經濟基礎。我國在改革開放初期粗放式的發(fā)展模式,對資源環(huán)境的破壞日益嚴重,對經濟的長期發(fā)展造成極大困難,這樣的發(fā)展模式是違背經濟規(guī)律和自然規(guī)律的。我們需要制定符合時代發(fā)展要求的法律,發(fā)揮其對經濟發(fā)展的引導、促進和保障作用。我國從計劃經濟轉向市場經濟后,許多立法都改變了傳統(tǒng)的法律強制機制,改由依托市場調節(jié)的經濟刺激機制來調控市場行為,政府的管理模式也由命令轉為激勵管理模式,經濟刺激原則逐漸成為市場經濟條件下立法所要主要采用的原則之一。從制度上大力扶持和培養(yǎng)環(huán)境資源市場的形成,讓市場機制的作用得以充分發(fā)揮,通過利益機制的導入,做到“誰保護誰受益”。

(3)污染者負擔原則。在過去很長一段時間內,造成環(huán)境污染的人只要沒有對具體的人或財產造成直接損害就無須承擔責任。隨著環(huán)境污染的加劇,國家對環(huán)境保護的投資也越來越大。于是,有人對這種做法開始提出質疑和反對,認為國家投資實際上是全體納稅人的投資,這種由個別人造成的環(huán)境污染而要全體社會成員為其負擔是不合理的。針對這一問題,由24個國家組成的經濟合作與發(fā)展組織的環(huán)境委員會于1972年首次提出了“污染者負擔原則”(也有人譯作“污染者付費原則”)。由于該原則有利于實現社會公平和防治環(huán)境污染,很快被一些國家確定為環(huán)境立法的一項基本原則。

3.立法體制

立法體制是指關于立法權限劃分的制度,即在一個國家中,對各國家機關及其有關人員制訂、修改、廢止各種規(guī)范性法律文件和認可各種法律規(guī)范的權限進行劃分的制度。筆者認為,應當注意以下幾點:首先,對于資源環(huán)境立法的立法權限劃分問題,理應遵循我國現行的立法體制,即“一元、兩級、多層次”的立法體制。所謂“一元”,指全國范圍內只存在一個統(tǒng)一的立法體系,“兩級”指我國立法體制分為中央立法和地方立法兩個等級,“多層次”指不論是中央還是地方立法,都可以各自分成若干個層次和類別。其次,應當突出立法機關的應有地位和作用。立法機關負責環(huán)境法律等草案的設計,環(huán)境法律、地方環(huán)境法規(guī)的立法權應專屬于全國人大常委會和有關地方人大及其常委會,立法機關在行使其立法權時應更多地加強對法律、地方法規(guī)草案的設計,改變目前政府主導的局面。再次,立法機關加強環(huán)境行政立法的控制。環(huán)境行政立法屬于行政機關的權力范疇,其對于環(huán)境法律的細化是非常必要的,立法機關對其的控制不是壓縮行政立法權,而是要完善相應的環(huán)境法律。同時,強化對環(huán)境行政立法的控制,也有利于相關環(huán)境法律、地方法規(guī)的實施與執(zhí)行。

4.立法體系

環(huán)境立法體系是指由全部規(guī)范性環(huán)境法律文件所構成的具有法律效力等級聯系的有機統(tǒng)一體。環(huán)境立法體系其實就是規(guī)范性環(huán)境法律文件的等級結構系統(tǒng)。因此,它帶有明顯的由立法者主觀意志所決定的性質。

以俄羅斯聯邦的環(huán)境立法體系為例,在俄羅斯聯邦的環(huán)境立法體系中,居于最高層次的是俄羅斯聯邦憲法,其次是俄羅斯聯邦關于保護環(huán)境、合理利用和保護自然資源的聯邦法律,再次是俄羅斯聯邦總統(tǒng)關于保護環(huán)境、合理利用和保護自然資源的總統(tǒng)命令和指令,再以下依次分別為俄羅斯聯邦政府關于保護環(huán)境、合理利用和保護自然資源的決定和指示;俄羅斯聯邦政府各部、委、主管部門關于保護環(huán)境、合理利用和保護自然資源的命令和指示以及俄羅斯聯邦的地方自治機關關于保護環(huán)境、合理利用和保護自然資源的指示和辦法。這些規(guī)范性環(huán)境法律文件在俄羅斯聯邦環(huán)境立法體系中的位置不是根據筆者的個人認識所排列的,而是由它們各自的法律效力等級所決定的:憲法——聯邦法律——聯邦總統(tǒng)的命令或指令——聯邦政府的決定或指示——聯邦政府各部、委、主管部門的命令或細則——聯邦主體的決議或決定——地方自治機關的指示或辦法。這種等級上的差別使它們在俄羅斯聯邦的環(huán)境立法體系中居于不同的位置,同時又使它們組合成為一個以法律效力等級為排序標準的相對完整的系統(tǒng),一個有機的統(tǒng)一整體。④

筆者認為,資源節(jié)約型社會的立法體系應當是由不同法律效力等級的的環(huán)境法律文件組成的法律規(guī)范體系。但是,由于人們的環(huán)境意識、法治意識以及傳統(tǒng)習慣、國情國力等方面的原因,我國的環(huán)境資源立法與資源節(jié)約型社會構建的需求還存在許多不相適應之處,上述俄羅斯聯邦的環(huán)境立法體系是值得我國立法機關借鑒的。

(二) 微觀上

環(huán)境資源立法除了遵循以上基本原則以外,筆者認為,立法者還應當在具體的立法操作過程中注意以下幾點:

1.建立健全環(huán)境法律責任制度

筆者認為,在環(huán)境法律責任制度方面,我國現有的環(huán)保法律法規(guī)雖對違法行為作了明顯的限制,但很多違法行為卻沒有與之對應的法律責任相配套,法律責任失之于“空”。由此,建立健全我國相關環(huán)境法規(guī)的法律責任制度就顯得尤為重要。

2.授予環(huán)境部門執(zhí)法權

應當說,我國現行相關環(huán)境保護法規(guī)并沒有賦予環(huán)境保護部門查封、扣壓、凍結、強制劃撥等行政權力,相對于其他政府部門而言,環(huán)境執(zhí)法權偏“軟”,這樣就容易造成環(huán)境執(zhí)法難、執(zhí)行難的問題。所以,筆者建議,資源節(jié)約型社會的環(huán)境立法應當賦予環(huán)保部門上述強制性的行政執(zhí)法權,只有這樣,相關環(huán)境資源法規(guī)才能真正落到實處。

3.生態(tài)補償機制的引入

生態(tài)環(huán)境補償機制是一種新型的環(huán)境管理模式。筆者認為,在相關環(huán)境立法中引入生態(tài)補償機制,為生態(tài)環(huán)境補償機制提供法律依據和保障,有利于建立和完善生態(tài)保護補償機制。當前,建立生態(tài)環(huán)境補償機制,當遵循以下原則:一是誰利用誰補償,誰受益或者誰損害誰付費;二是有利于保護地區(qū)與受益地區(qū)共同發(fā)展的原則;滿足需要與現實可行相結合的原則。同時要注意處理好以下幾個關系:一是東、中、西部或者是上、中、下游的關系;二是近期與長期或者是當代與后代的關系;三是市場作用與政府作為的關系。

注釋:

①[美]漢斯·凱爾森著.王鐵崖譯.國際法原理.華夏出版社.1989年版.第76頁.

②呂氏春秋·貴生(卷2).

③葛榮晉主編.道家與現代文明.中國人民大學出版社.1991年版.第257頁.

④王樹義.環(huán)境法律體系和環(huán)境立法體系辨析.環(huán)境法.電子期刊.2003(1).