從小產(chǎn)權(quán)房問題反思農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

潘萍萍 胡 蝶

摘要小產(chǎn)權(quán)房問題折射出的是我國對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度和政策與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的脫節(jié)。限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在一定時(shí)期曾有著現(xiàn)實(shí)的必要性,然而隨著城鄉(xiāng)綜合改革深化和新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn),繼續(xù)限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將產(chǎn)生一系列無法調(diào)和的沖突和矛盾,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度需要予以重構(gòu)。

關(guān)鍵詞小產(chǎn)權(quán)房宅基地使用權(quán)物權(quán)性

中圖分類號(hào):D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-277-02

2007年6月建設(shè)部以新聞發(fā)布會(huì)的形式發(fā)布了“關(guān)于購買商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示”,引起人們對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的極大關(guān)注;2007年底的“宋莊房產(chǎn)事件”再次將“小產(chǎn)權(quán)房”問題推到風(fēng)口浪尖;2008年1月8日公布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中明確指出,農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。盡管政府三令五申嚴(yán)禁小產(chǎn)權(quán)房交易,“小產(chǎn)權(quán)房”交易卻屢禁不止?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的存在是否合理?其法律依據(jù)如何? “小產(chǎn)權(quán)房”交易將何去何從?由此引發(fā)的一系列問題值得深入探討。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”存在現(xiàn)狀及其分析

“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展迄今已有10年之久,隨著城市房價(jià)的一路飆升,近年來“小產(chǎn)權(quán)房”更是進(jìn)入了一個(gè)空前繁榮時(shí)期。盡管人們對(duì)小產(chǎn)權(quán)心存疑慮,但城市“天價(jià)”房屋以及市場的吹捧,進(jìn)一步購房者進(jìn)入“小產(chǎn)權(quán)房”的交易市場。依據(jù)2008年7月國土資源部調(diào)查報(bào)告顯示:目前小產(chǎn)權(quán)房的住宅總體上已相當(dāng)于我國120億平米城鎮(zhèn)住宅的40%以上,成為我國最重要的房產(chǎn)權(quán)利類型之一。其中小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量在北京已占商品房總量的20%左右,在西安達(dá)25%-30%,在成都占30%左右,在深圳占的比重接近50%。豍“小產(chǎn)權(quán)房”的蓬勃發(fā)展,其背后有著深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策各方面的原因。歸納起來主要有這么三點(diǎn):

(一)小產(chǎn)權(quán)房和城市商品房懸殊的房價(jià)

房產(chǎn)改革以來,城市房價(jià)一直攀升。以寧波市區(qū)為例,自2000年1月至2005年6月商品住宅從2498.95元/平方米上漲到5013.83元/平方米,漲幅為100%。在寧波市莊市街道光明新村,別墅般的住宅每套面積190平米左右,上下三層只要45萬,每平方米不足2500元。而相隔光明新村僅半站路程的臥龍花園別墅,因其是有產(chǎn)權(quán)的正規(guī)別墅群,每平方米價(jià)格逾萬元。單體別墅面積皆在200平方米以上,每棟售價(jià)均超過200萬元。豎一個(gè)產(chǎn)權(quán)證換來155萬的價(jià)格差,在現(xiàn)實(shí)利益面前,小產(chǎn)權(quán)房市場在懸殊的房價(jià)中蓬勃發(fā)展。

(二)城市化進(jìn)程的加快和新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)

隨著城市化進(jìn)程的加快,使得原先位于城市郊區(qū)的集體土地不斷向城市靠攏,有的村鎮(zhèn)甚至從城市邊緣逐步演化成新的城市中心,形成“城中村”的格局。新農(nóng)村的建設(shè)更是進(jìn)一步推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大。一方面,新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村的生活環(huán)境和基礎(chǔ)配套設(shè)施不斷完善,另一方面,新農(nóng)村建設(shè)要求的農(nóng)民房屋應(yīng)該是連排公寓形式的住宅。但是鄉(xiāng)政府在建設(shè)這項(xiàng)工程時(shí),由于資金窘迫,往往是選擇與開發(fā)商合作,將用于新農(nóng)村建設(shè)的宅基地同開發(fā)商合作開發(fā),將一部分房子賣給農(nóng)民,另一部分由開發(fā)商出售給城市居民。

(三)現(xiàn)實(shí)法律不健全引致監(jiān)管不力

“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的最根本原因在于我國法律制度的不健全,是現(xiàn)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不完善所帶來的怪現(xiàn)象。對(duì)這個(gè)問題下文將著重論述,故在此不再贅述。

法律模糊性規(guī)定帶來了市場監(jiān)管的缺位?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生了“沒人管”的現(xiàn)象。房管部門認(rèn)為其工作范疇無法監(jiān)管農(nóng)村房屋;國土資源部門認(rèn)為其對(duì)農(nóng)村房屋的管理僅限于發(fā)放農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證,由于大多數(shù)農(nóng)村房申報(bào)資料不全,無法開展此項(xiàng)工作。 無人監(jiān)管使得“小產(chǎn)權(quán)房”無需繳納相關(guān)稅費(fèi),開發(fā)成本低廉,交易自由簡便,這一系列的優(yōu)勢促成市場對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的追捧。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”的適法性分析

關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”合法還是非法之爭一直都沒有停止過,“小產(chǎn)權(quán)房”是建在農(nóng)村土地上的房屋,其是否合法關(guān)鍵在于是否符合我國農(nóng)村土地法律制度。

按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定,農(nóng)村土地主要由《土地管理法》調(diào)整。《土地管理法》第四十三條、第六十二條、第六十三條對(duì)農(nóng)村土地作出規(guī)定,不允許在集體建設(shè)用地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),并對(duì)宅基地做出了一系列的限制,但其規(guī)定過于概括。

《物權(quán)法》規(guī)定:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！?/p>

2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定:“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理,禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！?2004年國土資源部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》強(qiáng)調(diào):“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地,嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”

2007年6月建設(shè)部以新聞發(fā)布會(huì)的形式發(fā)布了《關(guān)于購買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》,提醒“城市居民不要購買在集體土地上建設(shè)的房屋?！行╉?xiàng)目允諾辦理的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”,均不符合法律規(guī)定,不受法律保護(hù)。”

2007年12月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房,單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開發(fā)?！?/p>

2008年1月公布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中明確指出:“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房?！?/p>

依據(jù)上述國家政策,顯然“小產(chǎn)權(quán)房”是不受法律保護(hù)的,在現(xiàn)行法律制度下找不到合法的依據(jù),按照國家政策其應(yīng)被禁止的,而無論是《土地管理法》還是《物權(quán)法》都是非常原則性的規(guī)定,缺乏一個(gè)系統(tǒng)的理論支撐與邏輯體系?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”處于今天這樣一個(gè)尷尬的境地,不僅反應(yīng)了我國目前房地產(chǎn)市場存在的問題,更反映出我國農(nóng)村土地政策和法律的不完善。歸根結(jié)底,根源在于農(nóng)村宅基地使用權(quán)可否流轉(zhuǎn)這一命題。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度問題的思考

小產(chǎn)權(quán)房因其建造在農(nóng)村宅基地上,由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性,其購房者無法取得國土部門的產(chǎn)權(quán)證,因此該問題的根源在于于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

(一) 宅基地使用權(quán)制度設(shè)計(jì)的價(jià)值理念

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度誕生于新中國成立之后的土地改革運(yùn)動(dòng)。通過土地改革確立的農(nóng)民宅基地的權(quán)利,嚴(yán)格按照對(duì)農(nóng)民的居住權(quán)保障理念設(shè)計(jì)。20世紀(jì)50年代,隨著私有制固有缺陷的暴露,我國逐步推行了以農(nóng)業(yè)為核心的農(nóng)地制度改革。農(nóng)村土地所有權(quán)收歸集體所有。由此導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)在法律上變得模糊不清,導(dǎo)致了具有典型物權(quán)性質(zhì)的房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)法律規(guī)則的矛盾,但是基于宅基地使用權(quán)制度設(shè)計(jì)的居住保障功能卻得到進(jìn)一步強(qiáng)化。2007年頒布的《物權(quán)法》依然是選擇了保障農(nóng)民居住權(quán)的制度價(jià)值取向。

以保障農(nóng)民基本居住需要為目標(biāo)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度,具備以下幾個(gè)特點(diǎn):

1.宅基地使用權(quán)具有身份性。只保障農(nóng)民的居住權(quán),城鎮(zhèn)居民不享有該項(xiàng)保障。土地的保障性決定了集體土地沒有為本集體以外的人口提供宅基地使用權(quán)保障的義務(wù)。

2.以戶為權(quán)利行使單位。盡管農(nóng)民集體成員是宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體,但成員享有的權(quán)利必須通過法律規(guī)定的權(quán)利行使主體才能夠?qū)崿F(xiàn)?；谖覈r(nóng)村宅基地使用權(quán)的保障屬性和以家庭為基本生活單位的文化傳統(tǒng),法律確立了以“戶”為基本單位的權(quán)利行使主體制度。享有宅基地使用權(quán)的成員個(gè)人,無權(quán)分別申請(qǐng)宅基地。