廖海青

中央政府大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激過程，實(shí)質(zhì)就是向市場(chǎng)投放資源的過程。中央政府如何在這各路眾神狂歡時(shí)刻保持清醒，平衡各方利益考驗(yàn)管理者的政治智慧以及對(duì)大趨勢(shì)的研判力。

對(duì)于關(guān)心4萬億投資的中國民眾來說，這是一個(gè)沒有任何懸念的通氣會(huì)。四平八穩(wěn)，波瀾不驚。

5月27日，在國務(wù)院新聞辦公室舉行的中央擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長政策落實(shí)檢查情況新聞發(fā)布會(huì)上，中央紀(jì)委常委、監(jiān)察部副部長王偉坦承，檢查發(fā)現(xiàn)了一些問題，首先即為個(gè)別部門和地方工作抓得不緊、措施不得力，收到投資計(jì)劃和投資預(yù)算后分解下達(dá)不及時(shí)，致使總體工作進(jìn)展比較慢。

走馬觀花?

然而這又是一場(chǎng)未開始唱戲便做足前臺(tái)功夫的檢查，檢查組還沒有出發(fā)，檢查的內(nèi)容等相關(guān)通告，已令地方政府心知肚明。

今年3月30日，由中紀(jì)委牽頭，財(cái)政部、監(jiān)察部、審計(jì)署、發(fā)改委等五部委組成聯(lián)合檢查組，分成24個(gè)小組派往全國各地，以全程監(jiān)控2340億元投資分配到各地的項(xiàng)目投資建設(shè)情況。檢查為期一個(gè)月。采取駐地檢查和巡回檢查兩種方式。檢查組由中紀(jì)委駐各部門的紀(jì)檢組長以及江蘇、黑龍江等省原紀(jì)委書記帶隊(duì)，嚴(yán)格執(zhí)行了任職與籍貫回避。每個(gè)組由五部委人員混編，人數(shù)在10人左右。

財(cái)政部一位官員表示，檢查的重點(diǎn)在于，對(duì)第一輪1000億元投資項(xiàng)目進(jìn)行抽查，保證今年中央新增1300億元投資項(xiàng)目盡快啟動(dòng)，檢查地方配套資金是否及時(shí)、足額到位。同時(shí)，落實(shí)2000億元地方債券，也成為檢查的一個(gè)重要方面。主要任務(wù)是要抓好“六查”，即“查開工、查投向、查程序、查內(nèi)容、查資金、查管理”。檢查組主要采用“聽、查、看”的方式。一是聽取關(guān)于項(xiàng)目進(jìn)度情況的匯報(bào)；二是調(diào)閱項(xiàng)目審批、招投標(biāo)手續(xù)、建筑材料采購單、資金撥付單或銀行進(jìn)賬單等相關(guān)檔案資料；三是實(shí)地查看工程的進(jìn)度。

對(duì)于本輪檢查，地方政府表現(xiàn)出高度重視，各省區(qū)市絕大多數(shù)成立了擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長政策落實(shí)檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組。許多地方要求所有新增項(xiàng)目在中央檢查組到來之前完成招投標(biāo)，有施工隊(duì)進(jìn)場(chǎng)。在河南焦作市，一些縣開展“我為千億元項(xiàng)目添光彩”活動(dòng)，以迎接中央檢查組的檢查。

中央檢查組要求對(duì)整改不力的，將視情況收回或調(diào)整中央投資，或減少安排新增中央投資。但發(fā)布會(huì)沒有披露中央檢查組發(fā)現(xiàn)問題的具體地區(qū)、單位和項(xiàng)目。

中央第23檢查組負(fù)責(zé)對(duì)青海省的落實(shí)情況進(jìn)行檢查，該檢查組一名來自審計(jì)署的官員向本刊記者透露，由于青海省地處高寒地區(qū)，有效施工期短，項(xiàng)目開工時(shí)間普遍較晚，2009年下達(dá)中央投資項(xiàng)目基本上處于設(shè)計(jì)和招標(biāo)階段。此外，個(gè)別項(xiàng)目擅自變更建設(shè)用地、有的項(xiàng)目還出現(xiàn)用白條抵賬現(xiàn)象，如海北藏族自治州祁連縣農(nóng)村沼氣項(xiàng)目支付憑證中出現(xiàn)5張白條，金額達(dá)58萬元。

此外，據(jù)本刊記者了解，去年12月和今年2月，中央投資7億元緊急下?lián)芙o湖北省62個(gè)拉動(dòng)內(nèi)需項(xiàng)目中，有14個(gè)項(xiàng)目迄今仍未開工。

分析人士指出，中央派出的檢查組必須得到各地政府配合才能取得較好的監(jiān)督效果。但是各地政府的首要任務(wù)是為本地爭取更多的資金和項(xiàng)目，不大可能愿意配合中央檢查組查辦項(xiàng)目中巧立名目和弄虛作假的行為。另外，檢查組要想掌握全面、深入、細(xì)致、真實(shí)的情況，基本上很難。

從去年11月底到今年1月下旬，中央紀(jì)委監(jiān)察部等部門已派出第一輪24個(gè)中央檢查組。據(jù)報(bào)道，第一輪檢查中，沒有發(fā)現(xiàn)將新增中央投資用于高耗能、高污染行業(yè)、低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)項(xiàng)目以及用于黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所項(xiàng)目等嚴(yán)重違反規(guī)定的情況，也沒有發(fā)現(xiàn)索賄受賄、貪污私分、截留克扣、挪用擠占等違紀(jì)違法行為。與第一輪相比，本輪檢查時(shí)間更短，而項(xiàng)目更多。

土地、環(huán)保兩大關(guān)難守

同時(shí)，一些人士亦擔(dān)心，新增中央投資計(jì)劃以及所帶動(dòng)的大量社會(huì)項(xiàng)目即將在短期內(nèi)激增，無疑會(huì)增加用地需求，違規(guī)違法用地可能出現(xiàn)大規(guī)模反彈。中央和地方龐大的投資項(xiàng)目正在讓中國剛剛收緊的土地閘門再度寬松。

自2008年11月4萬億投資計(jì)劃落地以來，國土資源部先后以“中央項(xiàng)目可申請(qǐng)先行用地”、“釋放未來用地指標(biāo)”等政策緩解土地供給壓力。廣東、河北、遼寧等13個(gè)省區(qū)甚至以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)”(以下簡稱“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”)名義從國土部借出用地指標(biāo)。國土部有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，今年還會(huì)有第二批、第三批“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”下達(dá)。顯然，這場(chǎng)堪稱國土部史上最大規(guī)模的借地行動(dòng)，來源于不斷擴(kuò)大的地方土地缺口。

據(jù)初步測(cè)算，為擴(kuò)大內(nèi)需，4萬億的投資計(jì)劃，大口徑要新增建設(shè)用地120萬畝。這還主要是中央的投資項(xiàng)目，沒有完全包括地方擬定的投資計(jì)劃。如果按目前各地投資計(jì)劃匯總出來的18萬億元來計(jì)，現(xiàn)在能夠提供的土地指標(biāo)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法保證這些項(xiàng)目的用地需求。以河北省為例，今年需要新增用地規(guī)模約為21萬畝，國家下達(dá)指標(biāo)只有17萬畝。如何填補(bǔ)這4萬畝的缺口，成為河北投資項(xiàng)目落地的難題。

一位參與檢查組的中紀(jì)委駐國土資源部紀(jì)檢組的官員向本刊記者表示，一些地方已顯示出借機(jī)圈地搭便車的苗頭。

國土部最新的數(shù)據(jù)顯示，截至2008年年底，全國耕地面積為18.2574億畝。根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃綱要，到2010年和2020年，全國耕地保有量，應(yīng)分別保持在18.18億畝和18.05億畝。以此來推算，今明兩年可以“合法”占用的耕地只有700多萬畝。2008年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資172291億元，即使沒有任何增速，那么今明兩年的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額也將達(dá)到35萬億元。按照國土資源部“每億元投資需要44畝地”的標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，完成這高達(dá)35萬億元的投資，則需要土地1540萬畝，

國土資源部部長徐紹史曾透露，目前，我國建設(shè)用地中閑置土地、空閑土地、批而未供土地大約有400萬畝，即使把這400萬畝土地全部利用，需求仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府目標(biāo)。

另外一個(gè)突出的就是環(huán)保問題，在“保增長”成為一號(hào)政治任務(wù)的形勢(shì)下，環(huán)保部也放開口子。

《紐約時(shí)報(bào)》近日在《經(jīng)濟(jì)低迷改變中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先權(quán)》的報(bào)道中稱，中國全力傾向于保護(hù)經(jīng)濟(jì)增長：一大批污染企業(yè)被環(huán)保部和地方環(huán)保局放行，重新開工和上馬。

中國環(huán)保部副部長吳曉清說，自去年11月至今年2月底，環(huán)保部共受理了環(huán)評(píng)申請(qǐng)195個(gè)，同期批復(fù)了246個(gè)，涉及的項(xiàng)目總投資是9700多億元。環(huán)保部官員稱同時(shí)拒絕了14個(gè)投資總額約150億元的石化、造紙等項(xiàng)目。地方環(huán)保部門審批速度更快，河北省1天之內(nèi)就批了4個(gè)水泥石。連環(huán)保部的官員都不得不承認(rèn)“存在濫用‘綠色通道政策的問題”。

豆腐渣工程隱憂

此外，從本輪檢查結(jié)果來看，此前專家所擔(dān)心的地方政府資金配套的問題并非杞人憂天。審計(jì)署近期重點(diǎn)抽查的335個(gè)中央新增投資項(xiàng)目中，截至3月底地方配套資金到位率只有47.98％。

地方政府財(cái)政收入下降是資金配套到位率較低的主要原因。但是財(cái)政部副部長張少春認(rèn)為，隨著地方政府債券的發(fā)行，地方政府的資金配套是有保證的。

張少春透露，2300億中央政府新增的投資需要地方政府配套1700億元。到4月底，地方在沒有發(fā)債之前，已經(jīng)到位資金是880億元?，F(xiàn)在23個(gè)省發(fā)行了26期共1118億元債券。

“如果個(gè)別地方配套不足的話，必須調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保證民生工程、保證中央的投資項(xiàng)目?！睆埳俅赫f。

發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院一位專家表示，在當(dāng)前形勢(shì)下，如果繼續(xù)大規(guī)模增加中央政府投資，地方政府積極性進(jìn)一步膨脹，將有可能導(dǎo)致投資力度過大，擴(kuò)張較快，從而埋下經(jīng)濟(jì)過熱的隱憂。

管理層對(duì)此已有所考慮。國務(wù)院總理溫家寶5月27日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議指出，“當(dāng)前和今后一段時(shí)期，外部需求萎縮導(dǎo)致出口減少仍然是我國經(jīng)濟(jì)增長面臨的最大困難?！?/p>

“當(dāng)前政府采取的擴(kuò)大內(nèi)需措施已開始顯露效果，出口的重要性被重新強(qiáng)調(diào)，這意味著中央層面大規(guī)模的資金撥付已經(jīng)接近尾聲?！鄙鲜霭l(fā)改委專家向記者表示。

經(jīng)濟(jì)分析人士認(rèn)為，地方政府對(duì)現(xiàn)有存在問題的項(xiàng)目進(jìn)行整改，關(guān)系到未來建設(shè)項(xiàng)目的爭取，因而不得不予以重視。但當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)目前已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)微妙的時(shí)間窗口，中央財(cái)政大規(guī)模投入已告一段落。在此背景下，地方政府“整改”意愿可能削弱。容易留下半拉子工程、豆腐渣工程。對(duì)于那些真正發(fā)現(xiàn)問題仍“整改不力的”，不能僅僅停留于收回或調(diào)整投資這種對(duì)事不對(duì)人的“軟”處理上，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)行政問責(zé)，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人或領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任。