從宅基地制度演進過程看羅田縣農(nóng)村宅基地整治

陳白淼 何旭開

摘要通過回顧近年相繼出臺的農(nóng)村宅基地整治政策,結(jié)合湖北省羅田縣宅基地情況,從農(nóng)村宅基地制度演進過程的角度,探討農(nóng)村宅基地整治工作。

關(guān)鍵詞宅基地制度;宅基地整治;湖北羅田

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)11-0247-02

2008年7月14日國土資源部全文公布了《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》文件要求,各地應(yīng)“力爭在2009年底前,基本完成全國宅基地使用權(quán)登記發(fā)證”,《物權(quán)法》對宅基地物權(quán)的確認。中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出:“完善農(nóng)村宅基地制度,嚴格宅基地管理,依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地,首先要復(fù)墾為耕地,調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃,并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地?！眹以谕苿有罗r(nóng)村建設(shè)過程中頒布的這些文件及其他一系列政策、方針、法律法規(guī)體現(xiàn)了宅基地制度的演進過程?？梢钥闯?國家對農(nóng)村宅基地問題保持持續(xù)高度關(guān)注。筆者結(jié)合羅田縣宅基地情況,從宅基地制度演進過程的角度,談?wù)剬r(nóng)村宅基地整治工作的一些體會。

1宅基地制度的演進

農(nóng)村宅基地制度伴隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展不斷演進,尤其近年來,宅基地制度演進越來越快,越來越完善。由最初的《土地管理法》規(guī)定宅基地1戶1宅,無償使用,不得轉(zhuǎn)讓,到農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點的開展,到宅基地物權(quán)的確認,從宅基地制度演進過程可以看出,農(nóng)村宅基地長期以來一直是農(nóng)村工作的熱點、難點問題,也是政府持續(xù)高度重視的問題。

1.1國家層面的農(nóng)村宅基地管理政策、制度演進

對農(nóng)村宅基地管理的有關(guān)法律首先是1986年的《中華人民共和國土地管理法》?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定,農(nóng)村村民1戶只能擁有1處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。該法律確定了農(nóng)村村民具有擁有宅基地的權(quán)利,同時也規(guī)定了擁有宅基地的數(shù)量和標準。然而,由于歷史原因和有關(guān)法律法規(guī)的不完善,該法律執(zhí)行效果不很理想。同時,《土地管理法》還規(guī)定,農(nóng)村宅基地?zé)o償使用,不得轉(zhuǎn)讓。也正是由于這一法律規(guī)定,使市場的資源配置力量對農(nóng)村宅基地資源配置作用十分微小。

2004年11月,國土資源部出臺《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定“嚴格宅基地申請條件。堅決貫徹‘1戶1宅的法律規(guī)定。農(nóng)村村民1戶只能擁有1處宅基地,面積不得超過省(區(qū)、市)規(guī)定的標準。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后,再申請宅基地的,不得批準?！边@是以部門文件形式對《土地管理法》有關(guān)條款的進一步補充。從上述法律法規(guī)可以看出,宅基地的流轉(zhuǎn)國家基本上是禁止的。因此,宅基地租賃和買賣交易只能通過地下交易完成,導(dǎo)致大量存量宅基地不能流轉(zhuǎn)。2005年6月,國家批準廣東省開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作,宅基地流轉(zhuǎn)市場的建立成為可能,市場力量盡管還很微弱,但是已經(jīng)開始進入農(nóng)村宅基地配置領(lǐng)域。2005年10月8日,中共十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略任務(wù),提出“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”20字方針。對農(nóng)村宅基地建設(shè)有了規(guī)劃意義上的要求。各地也相繼開展了村莊規(guī)劃試點工作。2007年3月,十屆全國人大五次會議通過《物權(quán)法》,首次明確了宅基地使用權(quán)是一種物權(quán)。2008年7月14日,國土資源部全文公布了《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》文件要求,各地應(yīng)“力爭在2009年底前,基本完成全國宅基地使用權(quán)登記發(fā)證”,這將大大有利于規(guī)范宅基地管理工作。2008年10月12日,中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出:“完善農(nóng)村宅基地制度,嚴格宅基地管理,依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地,首先要復(fù)墾為耕地,調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃,并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地?！?/p>

從國家層面的農(nóng)村宅基地制度演進過程可以看出,國家農(nóng)村宅基地制度正逐步走向完善,宅基地產(chǎn)權(quán)正得到確認和完善,宅基地流轉(zhuǎn)逐漸成為趨勢,市場力量將進入宅基地配置領(lǐng)域,參與宅基地的整治和配置。

1.2湖北省層面的農(nóng)村宅基地管理的政策、制度演進

2006年3月,湖北省建設(shè)廳為促進和規(guī)范社會主義新農(nóng)村建設(shè),根據(jù)國家有關(guān)標準,特出臺《湖北省新農(nóng)村建設(shè)村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》(湖北省建設(shè)廳,2006年3月),對村莊規(guī)劃建設(shè)作了標準性限制。2007年10月,湖北省人民政府發(fā)出《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作的通知》,明確界定農(nóng)村宅基地使用對象和流轉(zhuǎn)、收回范圍,規(guī)定農(nóng)村村民因繼承房產(chǎn)形成1戶擁有2處以上宅基地的,可在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)買賣,但對不符合申請宅基地條件的,其購買的房屋不得重建或擴建,不能使用時,應(yīng)予拆除,退還土地。農(nóng)村宅基地不得向城鎮(zhèn)居民出售,也不得批準城鎮(zhèn)居民無償占用集體土地建住宅。

可以看出,盡管國家尚未對宅基地流轉(zhuǎn)給予明確法律地位,但是地方政府正在放寬宅基地流轉(zhuǎn)限制,對宅基地流轉(zhuǎn)進行有益嘗試。湖北省關(guān)于宅基地管理的政策和制度是在國家有關(guān)政策制度基礎(chǔ)上,針對省內(nèi)實際情況而制定的一系列政策法規(guī),是在國家層面政策、制度前提下執(zhí)行的,因此它的演進也體現(xiàn)出國家層面的政策、制度演進。從地方農(nóng)村宅基地的政策、制度演進也可以看出,宅基地流轉(zhuǎn)合法化正逐漸成為趨勢。

2把握政策、制度演進方向,推進農(nóng)村宅基地整治工作

2.1農(nóng)民宅基地現(xiàn)狀

(1)面積超標嚴重。《湖北省新農(nóng)村建設(shè)村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》(湖北省建設(shè)廳,2006年3月)村莊用地規(guī)模宜按人均90~120m2控制,一般不超過100m2最好。《村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標準(GB 50188—93)》規(guī)定,村鎮(zhèn)進行規(guī)劃時,其人均建設(shè)用地指標應(yīng)以現(xiàn)狀建設(shè)用地的人均水平為基礎(chǔ),根據(jù)人均建設(shè)用地指標級別和允許調(diào)整幅度確定,并應(yīng)符合表1的規(guī)定。

目前,羅田縣農(nóng)村人均建設(shè)用地161.45m2,遠遠超過國家標準和湖北省標準,同時,由于近年進城務(wù)工搬進城鎮(zhèn)人員較多,農(nóng)村宅基地空置嚴重。如何盤活和整治農(nóng)村宅基地,促進節(jié)約集約用地,成為羅田縣國土部門當(dāng)前急需解決的重要問題。

(2)布局分散凌亂。長期以來,政府對村莊規(guī)劃重視不夠,村莊普遍缺乏規(guī)劃,農(nóng)民建房普遍缺乏約束,通常哪里區(qū)位好、哪里方便就往哪里建房,紛紛向村莊外擴張。主要表現(xiàn)為:一是“線性”擴張。農(nóng)民建新房“沿路爬”。村內(nèi)道路通到哪里,新房就建到哪里,臨路、臨街亂搭亂建生產(chǎn)經(jīng)營性用房比較普遍。二是“塊狀”擴張。新建住宅不斷向村莊外圍延伸,村莊四周新樓林立,內(nèi)部破破爛爛,形成“空心村”。當(dāng)前,羅田縣413個行政村16萬戶,每季申請辦理新建房的在480多宗以上,改建、擴建也在700多宗以上,這些用地多分布在主要村莊道路邊。

(3)思想觀念問題。農(nóng)村居民,尤其生長在像羅田縣這樣的山區(qū)居民,生活環(huán)境普遍比較封閉,思想比較樸實保守,農(nóng)民始終把宅基地看作命根子,而且對國家政策的認識不高,主要表現(xiàn)為:一是認為荒山荒地可以隨意占用;二是認為責(zé)任田、自留地可以隨意建房;三是由于歷史原因造成的宅基地糾紛,在現(xiàn)行政策情況下不愿將宅基地交還集體;四是認為在城市生活不穩(wěn)定,因風(fēng)險回避心理,不愿意放棄農(nóng)村宅基地。

(4)缺乏市場配置效率。國家法律對農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓,既無禁止規(guī)定,也無允許規(guī)定。盡管在廣東省開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點已經(jīng)有幾年,但是對宅基地流轉(zhuǎn)問題具有全國普遍性的法律法規(guī)至今沒有明確定調(diào),導(dǎo)致農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)在法律上的不順暢。而目前農(nóng)村房屋買賣現(xiàn)象較多,“地隨房走”引發(fā)的矛盾和糾紛也隨之產(chǎn)生,法律規(guī)范的缺乏,使宅基地私下流轉(zhuǎn)所引起的訴訟不能通過法律形式加以解決,各地法院也只能要求雙方自行協(xié)商和解決。盡管農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)很普遍,但是沒有受到法律約束和規(guī)范,目前的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場基本上屬于隱形市場,很難對宅基地資源配置起到有效作用。

2.2完善宅基地制度,推進農(nóng)村宅基地整治

農(nóng)村宅基地問題的出現(xiàn),主要是農(nóng)村土地制度以及管理上存在的問題,筆者結(jié)合羅田縣宅基地管理經(jīng)驗,在把握國家和地方宅基地政策、制度演進的方向下,就如何進一步完善宅基地制度,推進農(nóng)村宅基地整治談幾點想法。

(1)加強農(nóng)村宅基地清查和確權(quán)工作。目前,各地方土地管理部門正積極貫徹國土資源部《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》的精神和規(guī)定。土地管理部門應(yīng)該借助開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的機遇,對現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用情況進行徹底的清查,對手續(xù)齊全、符合法律規(guī)定的宅基地給予登記造冊;對不符合法律規(guī)定,多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時用地予以處理。對違法建設(shè)的宅基地和廢棄宅基地登記統(tǒng)計,為將來宅基地復(fù)墾整理打下有利基礎(chǔ)。開展對宅基地的清查和集體土地所有權(quán)的確權(quán),為農(nóng)村宅基地的有償使用和流轉(zhuǎn)打下良好基礎(chǔ)。

(2)嚴格執(zhí)行宅基地審批制度,抓標準、抓選址。目前農(nóng)村宅基地審批制度存在執(zhí)行不力、要求不嚴謹,或者把審批著眼點更多的只集中在“1戶1宅”上等問題,對宅基地的建設(shè)標準、選址沒有作出明確要求,或者審批后沒有跟蹤管理,出現(xiàn)很多審批材料一套,實際建設(shè)又是另一套的現(xiàn)象。土地管理部門在宅基地審批時,應(yīng)該要求審批材料包括建設(shè)設(shè)計圖、選址說明、建設(shè)標準、土地來源等,嚴格按照國家及地方政府有關(guān)宅基地建設(shè)標準、土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃等審批宅基地建設(shè)申請。

(3)加強普法宣傳,轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念。針對農(nóng)村生活環(huán)境相對封閉、村民的法律法規(guī)意識不強、土地情結(jié)根深蒂固的實際,土地管理工作者必須結(jié)合農(nóng)村基層干部,利用廣播、電視、報刊等媒體,加大對土地管理法律、法規(guī)和基本國策的宣傳,增強干部群眾的法律意識和土地憂患意識,可將農(nóng)村宅基地管理、國家有關(guān)保障政策制度等作為專題加以宣傳,讓廣大農(nóng)村居民認識和理解法律法規(guī)及政策制度,從意識上弱化農(nóng)民的土地情結(jié)。

(4)規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)市場,發(fā)揮市場資源調(diào)節(jié)作用。現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)沒有給予明確的法律地位,造成宅基地流轉(zhuǎn)合法地位的缺失,基本上把市場力量排擠出了對宅基地資源配置手段之列,致使宅基地利用效率低下。因此,必須盡快制定和完善宅基地流轉(zhuǎn)制度,確認宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法地位。在合理的宅基地流轉(zhuǎn)制度下,建立規(guī)范、有序的農(nóng)村宅基地市場體系。農(nóng)民進城后,宅基地將會成為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地市場的重要載體,這一市場的建立和完善,將促進城市化進程,促進城鄉(xiāng)一體化。