農(nóng)村宅基地的救贖

陳麗芳

【摘要】通過對河南許昌縣鄧莊鄉(xiāng)的八個村進行的調(diào)查,我們發(fā)現(xiàn),目前農(nóng)村宅基地不論是否參與流轉(zhuǎn)都會阻礙農(nóng)村發(fā)展。要解決宅基地問題,促進農(nóng)村發(fā)展,就必須在法律上賦予農(nóng)民對宅基地的永久性用益物權,規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。最后,我們提出規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的操作設想。

【關鍵詞】農(nóng)村宅基地 流轉(zhuǎn) 用益物權 規(guī)范

河南省許昌縣鄧莊鄉(xiāng)總?cè)丝跀?shù)約為5.1401萬,我們選擇了其中的8個村子進行了調(diào)查。這些村子的人口多少和富裕程度在鄧莊鄉(xiāng)均屬于中等層次,通過調(diào)查,這些村宅基地情況能夠在大體上反映鄧莊鄉(xiāng)宅基地的整體狀況。我們按層次選擇了不同年齡段及不同學歷的30個村民作為調(diào)查對象,通過調(diào)查問卷的形式,逐題向村民詢問,并及時填寫問卷調(diào)查。

一、宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

通過調(diào)查,我們發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀很差,主要可分為未參與流轉(zhuǎn)與參與流轉(zhuǎn)兩種情況,但無論那種情況,都存在亟待解決的問題。

1、未參與流轉(zhuǎn)的宅基地

由于村莊建設缺乏規(guī)劃指導, 加上長期以來宅基地無償使用, 農(nóng)民住宅低水平重復建設,鄧莊鄉(xiāng)村莊“ 小、亂、散” 現(xiàn)象普遍存在,土地利用比較粗放。政府重新區(qū)規(guī)劃而輕舊村改造,農(nóng)民建新不拆舊,村莊整理難度大,農(nóng)村廢棄地、閑置地及空置房屋不斷增多,造成土地資源的極大浪費。

2、參與流轉(zhuǎn)的宅基地

受市場經(jīng)濟的影響,部分農(nóng)民進行私下的宅基地流轉(zhuǎn),但這種方式存在很多問題。

(1)管理失控,糾紛不斷。調(diào)查顯示宅基地的審批主要是村干部決定,可見農(nóng)村宅基地的申請和審批帶有個人色彩,法律法規(guī)顯得很不健全。申請宅基地主要是需要手續(xù)費、土地規(guī)劃費。有的村落也需要繳納土地占用費、土地使用證費等?？梢?各個地方的收費標準和收費種類是不統(tǒng)一的。在調(diào)查中,有30%的人在房屋建設過程中產(chǎn)生了糾紛,還有12%的農(nóng)戶的糾紛甚至延續(xù)至今。2008年,東方法眼網(wǎng)公布我國宅基地糾紛呈現(xiàn)57%的增幅。宅基地流轉(zhuǎn)不可避免,但這些流轉(zhuǎn)行為不受現(xiàn)行法律的保護,屬于私下流轉(zhuǎn)。由于缺乏法律的約束,雙方矛盾容易激化,往往會釀成重大案件。

(2)土地資產(chǎn)流失。農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓無法制止,但法律、法規(guī)又不允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn),導致當前農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓多為私下進行。這種“暗箱操作”、隨意定價的轉(zhuǎn)讓行為使本來屬于集體所有的宅基地收益在隱形交易中大量流入買賣雙方手中,造成了集體土地資產(chǎn)收益的大量流失。

二、賦予農(nóng)民對宅基地的永久性用益物權的必要性及意義

現(xiàn)有政策法律條件下,閑置的宅基地無論是否參與流轉(zhuǎn)都不利于經(jīng)濟發(fā)展。這個難題已經(jīng)超越了農(nóng)民的解決能力,只能由國家來解決。我們認為必須在法律上賦予農(nóng)民對宅基地的永久性用益物權,賦予農(nóng)民對宅基地的永久性用益物權也是必然的發(fā)展趨勢。

1、資源優(yōu)化配置的必然要求

所有的法律規(guī)范都是為了最大限度的克服資源的稀缺性,更加有效的利用資源,保障人的權益,以便通過法律手段促進資源的優(yōu)化配置。宅基地使用權作為一種用益物權,如果僅僅是確定其歸屬,則其財產(chǎn)的價值未能充分發(fā)揮。從法律上允許宅基地流轉(zhuǎn),宅基地的價格由市場決定,促進資源流向有效的利用主體,閑置的宅基地將重新被利用起來,這能有效提高土地資源的利用效率。因此,要實現(xiàn)對宅基地使用權的充分利用,除有明確的歸屬外,流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)價值的有效途徑。

2、經(jīng)濟體制變革的必然要求與城市化進程加快的必然結(jié)果

市場經(jīng)濟體制的變革要求由市場配置資源,要求資源主體自主支配其財產(chǎn)。然而農(nóng)民擁有的財產(chǎn)只有承包地和對宅基地的使用權,這大大限制了農(nóng)民創(chuàng)造財富的機會。一旦對其唯一的可利用的財產(chǎn)作出限制,就基本上限制了農(nóng)民融通資金的手段。因此,在法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn),允許其作為財產(chǎn),在農(nóng)民手中充分實現(xiàn)其市場價值是我國經(jīng)濟體制變革的必然要求。

2001—2007年我國城市化水平平均以每年1.213%的速度上升,照這個速度,2020年我國城市化水平可能達到60%。隨著我國城市化進程的加快,大量的農(nóng)村剩余勞動力紛紛由農(nóng)村流向城市會造成農(nóng)村大量宅基地長期閑置不用,形成龐大的市場供給。按照農(nóng)村人口每年減少1603萬人,人均宅基地面積75平方米,每年保守估計會增加180.33萬畝閑置的宅基地,這為宅基地流轉(zhuǎn)市場的形成提供了充足的資源儲備。宅基地供求迅速增加,刺激了宅基地使用權流轉(zhuǎn)速度的加快。

3、追求財產(chǎn)性收入的必然體現(xiàn)

“財產(chǎn)性收入”一般是指家庭擁有的動產(chǎn)、不動產(chǎn)所獲得的收入。目前我國農(nóng)民擁有很少的財產(chǎn),只有土地經(jīng)營承包權、承包地和宅基地使用權。農(nóng)村居民家庭經(jīng)營性收入和工資性收入是收入的主要來源,而財產(chǎn)性收入所占的比例非常小。黨在十七大報告中首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”。那么,在土地經(jīng)營承包權放開之后,從法律上允許宅基地流轉(zhuǎn)是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的必然途徑。

4、對農(nóng)村發(fā)展有重要意義

通過調(diào)查資料和案例分析,我們認為從法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn)的意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

(1)政治意義——深化土地使用制度改革。從法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn)將是我國在土地改革上的另一重大決策,會進一步推進土地有償使用,充分發(fā)揮市場配置宅基地資源的基礎性作用,突出宅基地的經(jīng)濟價值。這將進一步盤活我國宅基地存量,促進節(jié)約用地和合理用地,提高土地資源的利用效率,利于農(nóng)民在最大限度內(nèi)利用宅基地為自己謀取利益。宅基地的流轉(zhuǎn)對于深化我國土地使用制度的改革作用重大。

(2)經(jīng)濟意義——縮小城鄉(xiāng)差距,促農(nóng)村金融發(fā)展,護國家糧食安全。從法律上允許宅基地流轉(zhuǎn),農(nóng)民的土地可以變成資本,農(nóng)民可以通過轉(zhuǎn)讓土地獲得補償。農(nóng)民離開農(nóng)村會促成農(nóng)民身份向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變,這必定會促成更多的農(nóng)民進城。這可以加速城市化建設的進程,為城市工業(yè)提供充足的勞動力,是縮小城鄉(xiāng)差距的有效途徑。

宅基地流轉(zhuǎn)得到法律認可后,農(nóng)民有了自己完整的房屋產(chǎn)權,就可以到金融機構(gòu)抵押、擔保,獲得創(chuàng)業(yè)和生產(chǎn)發(fā)展資金。以全國兩億農(nóng)戶、戶均100平方米估算,200億平方米的房產(chǎn),按每平方米300元計算,農(nóng)村房產(chǎn)市場將有6萬億元的市場潛力。如果按10%的抵押貸款比重,就會吸引6000億元的貸款進入農(nóng)村,這對農(nóng)村生產(chǎn)和消費市場的啟動將會發(fā)揮巨大作用。全國2.4億畝村莊建設用地中,宅基地閑置面積占10%至15%,按照10%估算,全國兩億畝宅基地中有近2400萬畝處于閑置狀態(tài),這是巨大資源浪費。假如閑置宅基地用于種糧,按照畝產(chǎn)330公斤計算,利用這2400萬畝可增加糧食供給79.2億公斤。08年我國人均400公斤糧食,閑置宅基地面積可以供應0.198億人的糧食,這對維護國家糧食安全至關重要。

(3)社會意義——減少糾紛。隨著農(nóng)村房屋買賣的出現(xiàn),宅基地轉(zhuǎn)讓不可避免,但這些宅基地的轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護,屬于私下流轉(zhuǎn)。由于缺乏法律的約束,雙方矛盾容易激化,容易釀成重大案件。一旦法律政策明確規(guī)定允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn),那樣宅基地的轉(zhuǎn)讓將會受到法律、法規(guī)的保護。即使產(chǎn)生了糾紛也可以通過法律的途徑得到有效的解決。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范措施

要實現(xiàn)切實保障農(nóng)民合法權益,不僅要從法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn),還需要在此基礎上規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。