唐　鈞　郭定平　陳　云

國外如何實現(xiàn)社會保障——新加坡經(jīng)驗的中國樣本

唐鈞

國際經(jīng)驗告訴我們，當(dāng)一個國家完成了最初的資金積累，人民生活達(dá)到了溫飽水平后，其發(fā)展的動力就會從“脫貧”轉(zhuǎn)向“消費”。道理很簡單，沒有“消費”，哪來的“市場”?

國外的社會保障模式雖好，但畢竟是別人結(jié)合自身實際的實踐，并不具有普遍的推廣意義。結(jié)合新加坡經(jīng)驗在本土生根發(fā)芽的生動實踐卻更值得借鑒。

新加坡中央公積金的經(jīng)驗可以給我們以啟發(fā)。這項制度開始建立時，就采取了完全儲備積累制。當(dāng)時的制度設(shè)計是“以收入為本”，其惟一的目標(biāo)是：勞動者在勞動年齡階段與雇主雙方向中央公積金供款，積累起一筆資金，到年老退休后，積累的資金便可用作養(yǎng)老之用。

后來，隨著國際資本市場的不穩(wěn)定和漸趨疲軟，相關(guān)政府管理部門便陸續(xù)將住房、教育和醫(yī)療等保障目標(biāo)也加人到中央公積金制度中，從而形成了一個具有多重復(fù)合目標(biāo)的社會保障制度設(shè)計。這樣，對于勞動者來說，公積金就不再是一筆完全由政府控制只能用于老年生活保障的“死錢”，而是一筆屬于自己的資產(chǎn)，甚至是可以用于向住房、教育等方面的投資的資本。

2003年，我們發(fā)現(xiàn)了新疆維吾爾族自治區(qū)呼圖壁縣農(nóng)村養(yǎng)老保險對受保農(nóng)戶實行“保險證質(zhì)押貸款”的經(jīng)驗，他們采取類似“個人發(fā)展賬戶”的方式使基金在幾年間翻了一番。

從1998年開始，呼圖壁縣農(nóng)保辦通過與縣里幾家國有銀行簽訂“委托貸款”協(xié)議，開始了“保險證質(zhì)押貸款”的有益嘗試。農(nóng)民只需把手中的保險證抵押給有關(guān)部門，就可以按其本金的一定比例從銀行貸到急需的資金。

這種貸款方式對農(nóng)民來說，是把本來幾十年以后才可以使用的“死錢”變成了隨時可以貸出，用于發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、基本醫(yī)療等方面的“活錢”?，F(xiàn)在在呼圖壁一些農(nóng)民手中，保險證成為“準(zhǔn)信用卡”，急需用錢時就抵押給銀行貸出資金。最常見的“標(biāo)準(zhǔn)模式”是春耕時貸出，秋收時還貸。至于利息，因為與銀行利息相等，農(nóng)民能接受。更重要的是，因為意識到這些利息實際上是“還給自己的”，農(nóng)民想得開。因為制度本身具有很大的吸引力，使政府想方設(shè)法要農(nóng)民參加社保，變成了農(nóng)民自己積極要求參加社保。

對于社會保險機(jī)構(gòu)來說，毫無疑問，這種方式解決了農(nóng)保資金保值增值的問題。2005年，呼圖壁縣的農(nóng)保基金已經(jīng)翻了一番，從1000多萬增加到2000多萬，平均每年獲利7％以上，雖然不大，卻非常穩(wěn)定。因為保險證上的金額始終大于實際貸款，所以經(jīng)過幾年的試驗，基本上還沒有出現(xiàn)貸款人無法歸還借款而要用被質(zhì)押的保險金額核銷頂賬的情況。

對于銀行來說，首先是為支援新農(nóng)村建設(shè)做了一件好事，其次是從委托貸款中獲得了經(jīng)濟(jì)利益。雖然獲利不大，但因具體事務(wù)實際上都是由農(nóng)保辦操作，所以銀行的成本也很小。因此，這是一項農(nóng)民、農(nóng)保辦和受委托貸款的銀行三方共贏的大好事。更重要的意義則在于為社會保險制度的改革探索了一條新思路，用實踐證明了“個人發(fā)展賬戶”并非“烏托邦”。

專家點評：很多發(fā)達(dá)國家都非常重視社會保障事業(yè)，比如英國政府十分重視教育保健和社會福利事業(yè)。國家財政給予較多支持。英國著名社會學(xué)家、倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院前院長安東尼·吉登斯在《尋找走向和諧世界的新道路》論述中認(rèn)為：“歐洲的社會經(jīng)濟(jì)價值體系的核心是第二次大戰(zhàn)后50多年來在歐洲得以發(fā)展的福利國家制度，是歐洲對人類文明發(fā)展的重大貢獻(xiàn)”。他始終認(rèn)為，“社會福利保障的目的，不僅在于提供人們抵御生活中各種風(fēng)險的資源與能力，更重要的在于幫助人們提升生活幸福感?！?農(nóng)業(yè)部國際合作司原司長朱丕榮)

地方發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾嗎——革新型地方自治政府推動日本環(huán)境治理

郭定平陳云

日本在環(huán)境問題的發(fā)生和治理機(jī)制上被稱為“日本奇跡”，就像它的經(jīng)濟(jì)高速成長奇跡一樣。在“日本奇跡”的背后，地方自治制度的存在和地方的自主革新起到了至關(guān)重要的作用。環(huán)境問題帶有“普遍性”和“地域性”，因此它的解決離不開“自下而上”的決策參與機(jī)制——如迅速把握環(huán)境污染的狀況，聽取居民的意見，采取對策等。日本全國的環(huán)境立法和環(huán)境政策歷經(jīng)了幾個階段的迂回曲折，總體上22人民論壇，政論雙周刊在不斷演進(jìn)。其中，革新型地方自治政府率先實施的各種政策創(chuàng)新對推動和加快中央政府環(huán)境立法的進(jìn)程功不可沒。

在日本工業(yè)化的草創(chuàng)時期，環(huán)境立法幾乎是一片空白。單向度的開發(fā)政策釀成了環(huán)境破壞和國民健康受損的嚴(yán)重后果。在日本公害問題日趨嚴(yán)重化的20世紀(jì)60年代后半期至70年代前半期，公害問題的爆發(fā)帶來環(huán)境立法的前進(jìn)——公害立法在各種因素的參與下開始積極啟動。由于國家層面的環(huán)境政策不充分，人們把期待的目光投向了地方政府。

戰(zhàn)后，日本確立起了地方自治制度，根據(jù)地方自治權(quán)限的規(guī)定，各地方政府開始制定地方性條例，試圖控制環(huán)境問題的擴(kuò)大化。代表性的例子如：東京都在1949年制定的《工廠公害防治條例》，作為地方自治政府立法是第一例，其后，大阪府、神奈川縣、福岡縣等也積極跟進(jìn)，制定了同類條例。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高度成長期后，以大都市為中心誕生了一批革新型地方自治政府和首長，例如1967年東京都梅濃部知事、1971年大阪府黑田知事等都是典型代表。

70年代，產(chǎn)業(yè)界受到石油危機(jī)等外部壓力的影響，對環(huán)境政策和立法消極對抗，致使整個形勢一波三折。20世紀(jì)70年代后半期至80年代是一個環(huán)境政策制定和環(huán)境立法相對停滯的時期。在整個國家層面環(huán)境立法相對停滯的情況下，日本的地方政府并沒有停止努力，地方自治政府均繼續(xù)開展各自的環(huán)境政策，很多措施自下而上地被國家認(rèn)同和吸收。先進(jìn)的地方自治政府繼續(xù)通過制定前瞻性的條例積極推進(jìn)環(huán)境行政，其中一些條例直接促成了全國性法律的制定或修訂。

20世紀(jì)80年代，后工業(yè)社會的到來使日本國內(nèi)的環(huán)境問題日趨多樣化、復(fù)雜化。80年代后半期，泡沫經(jīng)濟(jì)引發(fā)了度假旅游區(qū)開發(fā)熱，為了促進(jìn)景觀保護(hù)和良好景觀的形成，1989年福島縣制定了《度假旅游地區(qū)景觀形成條例》；另外，1988年津市制定了《自來水水源保護(hù)條例》。以上這些條例在補(bǔ)充國家法律的不完備和滯后方面起到了積極作用。同時，這些條例不但重視對產(chǎn)業(yè)公害做出嚴(yán)格的規(guī)制，還以整體的區(qū)域環(huán)境保護(hù)為己任，具有綜合性、系統(tǒng)性的視點。

專家點評：中國環(huán)保難題在于政府政策的執(zhí)行與監(jiān)督多是自上而下，缺乏自下而上的監(jiān)督與推動力。表現(xiàn)為政府既是環(huán)保政策的決策者與制訂者，又是環(huán)保政策的執(zhí)行者與監(jiān)督者，缺乏來自民間、新聞輿論尤其非政府組織的監(jiān)督。(農(nóng)業(yè)部國際合作司原司長朱丕榮)