初吉斌

提要 農(nóng)村社會養(yǎng)老保障是整個(gè)社會保障體系的重要組成部分，而我國目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保障問題是整個(gè)社會保障體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。能否建立同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，從根本上解決農(nóng)民發(fā)展的后顧之憂，是解決“三農(nóng)”問題、社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障；養(yǎng)老保險(xiǎn)

中圖分類號：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

新中國成立后，在農(nóng)村集體化時(shí)期，政府在理論上承擔(dān)了向農(nóng)民提供福利保障的責(zé)任。但實(shí)際上農(nóng)村人口多，生產(chǎn)落后，除了災(zāi)害救濟(jì)和對孤寡老人“五保”之外，農(nóng)民很少得到政府的保障。20世紀(jì)六七十年代我國政府在農(nóng)村實(shí)行的合作醫(yī)療制度曾對農(nóng)民起到了基礎(chǔ)醫(yī)療保障的作用，但到20世紀(jì)七十年代后期，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，農(nóng)村醫(yī)療制度逐漸衰退。目前，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村還沒有正規(guī)的社會保障體系，農(nóng)民仍以家庭自我保障為主，國家、集體和社會在一定程度上給予資助。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展現(xiàn)狀

我國農(nóng)村自古以來就缺乏來自政府的保障。就目前我國農(nóng)村普遍存在的養(yǎng)老模式而言，無論是家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老還是政府養(yǎng)老，都不能單獨(dú)、有效地解決農(nóng)村養(yǎng)老問題。雖然我國在社會化養(yǎng)老方面已經(jīng)有一些探索和嘗試，但至今尚未形成一種較完備的農(nóng)村養(yǎng)老保障體制。究其原因有以下幾方面：

1、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本制度不科學(xué)。上世紀(jì)八十年代開始對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行探索，1992年制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老基本方案》，并在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推廣。1999年由于參保率低等原因，國務(wù)院決定對已有的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓。部分地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以推行，主要原因：一是不能結(jié)合農(nóng)民收入特點(diǎn)；二是不具備社會保險(xiǎn)特征；三是不能起到實(shí)質(zhì)保障作用。

2、家庭養(yǎng)老模式在我國農(nóng)村的淡化。家庭養(yǎng)老保障一直是我國農(nóng)村老年人的基本保障形式，但目前農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障功能卻日趨弱化。一是隨著獨(dú)生子女政策的實(shí)施，未來一個(gè)家庭贍養(yǎng)的老人數(shù)量增加，僅靠家庭養(yǎng)老必然力單難支。因此，社會養(yǎng)老替代家庭養(yǎng)老成為必然；二是保障水平普遍低下。從實(shí)際情況看，農(nóng)村老年人的家庭保障水平存在著相對走低的趨勢，其生活條件普遍較差；三是農(nóng)村老人贍養(yǎng)糾紛增多。在侵犯老年人權(quán)益的案件中，贍養(yǎng)權(quán)受到侵害所占比例最高。得不到家庭贍養(yǎng)的老年人多是那些高齡、多病、無配偶、生活在農(nóng)村的老年人。家庭養(yǎng)老保障功能的弱化，與農(nóng)民收入水平較低、農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工不無關(guān)系，但更重要的是以“孝”為核心的傳統(tǒng)文化意識的淡薄。

3、立法層次低，管理組織混亂。法制化是現(xiàn)代社會保障的重要特征。西方各國社會保障制度包括養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保障制度的制定和實(shí)施都是以立法的形式表現(xiàn)出來的。而我國農(nóng)村社會保障從上世紀(jì)八十年代起到現(xiàn)在幾乎沒有一部成文法規(guī)，只有各省以及地方的行政規(guī)章及條例，而且多是些應(yīng)急性措施，具有很大的不穩(wěn)定性，根本不是農(nóng)民與政府的一種長期契約。

目前，我國農(nóng)村社會保障的管理非?；靵y，從管理機(jī)構(gòu)上看，存在多頭管理的現(xiàn)象。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。從當(dāng)前村民委員會組織法的落實(shí)情況來看，民主選舉落實(shí)較好，但民主決策、民主管理、民主監(jiān)督還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

4、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏銜接。當(dāng)前我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著“參保率低、退保率高”的現(xiàn)象。在農(nóng)民工集中的廣東省，有的地區(qū)農(nóng)民工退保率高達(dá)95%以上。以廣東東莞市為例，2007年全年有超過60萬人次辦理了退保手續(xù)，一天最多時(shí)退保現(xiàn)金流達(dá)30多萬元?！皡⒈Ｂ实?、退保率高”的現(xiàn)象很大程度是現(xiàn)行社會保障制度存在缺陷所致。一是繳費(fèi)年限較長；二是受利益驅(qū)動，相關(guān)管理部門政策沒有落實(shí)到位；三是養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無法轉(zhuǎn)移接續(xù)。

二、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的政策可行性

人都難免一老，老年人的生活問題是一個(gè)反映社會文明程度和公平正義的大問題。農(nóng)村居民是我國數(shù)量最大的弱勢群體，農(nóng)村中的老年人更是弱中之弱，對于弱勢群體的困難問題，單靠他們自身是無法解決的，必須動員全社會的力量給予他們充分的人文關(guān)懷，使他們能夠分享到我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大成果，為他們撐起最后一張安全網(wǎng)，使他們過上有尊嚴(yán)的晚年生活。對此，黨中央高度重視，2004年召開的黨的十六屆四中全會就明確提出，要健全社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系。爾后，黨的十六屆五中全會、十六屆六中全會和十七大都分別對建立健全社會保障體系提出了明確要求、做出了重大部署。根據(jù)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際和廣大農(nóng)村干部群眾的熱切期盼，對建立健全農(nóng)村社會保障體系進(jìn)行了部署，并提出了“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的重要原則。

1、這一原則體現(xiàn)了盡最大可能為農(nóng)村居民提供社會保障服務(wù)的要求。經(jīng)過二十多年年改革開放，我國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的歷史性變化，廣大農(nóng)民群眾的生活水平有了顯著提高，全國沒有解決溫飽問題的農(nóng)村人口由1978年的2.5億人減少到2007年的1，479萬人，減少了94%以上。但是，由于農(nóng)村還有相當(dāng)一部分因病、因殘、因缺乏勞動能力而需要生活救濟(jì)的人口，所以從全國農(nóng)村看，需要社會保障體系提供幫助和服務(wù)的人數(shù)仍然較多。據(jù)初步估計(jì)，即使按照我國絕對貧困線為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，需要保障的對象也在3，000萬人左右。因此，農(nóng)村社會保障體系作為農(nóng)村居民生活保障的“安全網(wǎng)”，必須具備廣覆蓋的功能，即必須覆蓋所有需要保障的對象，這是建立健全農(nóng)村社會保障體系的基本要求。

2、這一原則體現(xiàn)了以保障基本生活為主的社會保障服務(wù)要求。在我國農(nóng)村社會保障體系中，最低生活保障是最后一道“安全線”。而我國農(nóng)村最低生活保障制度剛建立不久，在許多方面需要完善，特別是由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，低保覆蓋范圍的大小和補(bǔ)助水平的高低等都不盡相同。在這種情況下建立健全農(nóng)村社會保障體系，只能是以保障基本生活為底線，同時(shí)各地可根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力狀況，自行確定合適的保障標(biāo)準(zhǔn)。但不論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)，以確保農(nóng)村困難群眾共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。

3、這一原則體現(xiàn)了在發(fā)展政府主辦社會保障的同時(shí)積極發(fā)展其他類型社會保障的要求。在我國社會保障體系中，社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)都是國家通過立法實(shí)施的以保障基本生活為目的的社會保障制度，政府在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。但是，由于人們收入水平和各自需求的不同，對社會保障的需求也不盡相同，有的希望保障覆蓋范圍大一些，有的希望保障標(biāo)準(zhǔn)高一些，不一而足。要滿足這些不同的需求，必須按照多層次的要求，積極發(fā)展其他類型的社會保障。事實(shí)上，我國目前的社會保障體系已經(jīng)初步形成了多層次的構(gòu)架，如商業(yè)保險(xiǎn)就是其中的一個(gè)重要層次。目前，商業(yè)保險(xiǎn)公司根據(jù)市場需求，已開發(fā)了人壽保險(xiǎn)、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、人身意外險(xiǎn)等險(xiǎn)種，對擴(kuò)大社會保障覆蓋范圍、提高保障水平發(fā)揮了積極作用。再比如，根據(jù)我國農(nóng)村的實(shí)際，建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系既需要通過政府補(bǔ)貼等形式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民積極參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，又需要繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老、老年生活保障等傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的作用，形成多種形式、多個(gè)層次相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。

4、這一原則體現(xiàn)了確保農(nóng)村社會保障可持續(xù)發(fā)展的要求。改革開放以來，適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，我國社會保障體系建設(shè)步伐逐步加快，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，基金支撐能力明顯增強(qiáng)，對保障人民群眾的基本生活、維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局發(fā)揮了重要作用。同時(shí)必須看到，我國社會保障體系還不完善，健全社會保障體系仍任重道遠(yuǎn)。而農(nóng)村社會保障體系則剛具雛形，相當(dāng)多農(nóng)村居民還缺乏基本的社會保障。隨著農(nóng)村老齡人口不斷增加和大量青壯年農(nóng)民進(jìn)入城市，農(nóng)村老弱人群的基本保障問題日益突出。在這種情況下建立健全農(nóng)村社會保障體系，必須從基本國情出發(fā)，與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及各方面承受能力相適應(yīng)，堅(jiān)持基本制度的連續(xù)性，搞好新老制度的銜接和過渡，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、國家針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障模式的最新對策

為了給我國的廣大農(nóng)民建立起真正能抵御老年風(fēng)險(xiǎn)的“安全網(wǎng)”，相關(guān)各部門應(yīng)當(dāng)積極出臺相應(yīng)的政策支持、促進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建與發(fā)展。

1、未來農(nóng)村社會保障工作的目標(biāo)。2006年10月，勞動保障部、發(fā)展改革委制定的《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要（2006年～2010年）》，指出“十五”期間，社會保障事業(yè)取得長足發(fā)展。參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)到5，442萬人。在談到“十一五”期間的農(nóng)村社會保障的發(fā)展目標(biāo)時(shí)指出，進(jìn)一步擴(kuò)大社會保障覆蓋范圍，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員平等享有社會保障，健全農(nóng)村社會保障制度。到“十一五”期末，參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)逐步增長。同時(shí)，“十一五”期間農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要任務(wù)是：按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。抓緊研究低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，與現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法?；窘⑿滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)和任務(wù)的保證首當(dāng)其沖的是加大政府投入和政策扶持力度。

2、建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。中央一號文件明確提出“抓緊制定指導(dǎo)性意見，建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。兩年前，國研中心農(nóng)村部第三研究室秦中春以國研中心“推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”課題組成員的身份，提出要建立統(tǒng)一的國民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并在此前提下設(shè)計(jì)和建立農(nóng)村社會保險(xiǎn)基本制度框架，特別是建立農(nóng)?？赊D(zhuǎn)換為城保的通道和機(jī)制。秦中春主持設(shè)計(jì)的農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架包括三個(gè)要點(diǎn)：一是建立基本賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合的農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移、銜接辦法。保障農(nóng)民的養(yǎng)老金能在不同的地區(qū)之間進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)，能在不同的保障方式之間進(jìn)行有效接轉(zhuǎn)，且能隨著時(shí)間的推移實(shí)現(xiàn)資源的保值增值；二是公共財(cái)政要全過程支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，降低農(nóng)民參保門檻，提高保障水平。在面向農(nóng)民的籌資上，要降低門檻，堅(jiān)持政府組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，以政府投資為主，低水平起步，建立農(nóng)民的最基本養(yǎng)老保障制度；三是堅(jiān)持政府統(tǒng)一管理，個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式。建立動態(tài)繳費(fèi)增長機(jī)制，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隨著預(yù)期領(lǐng)取的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的變化而調(diào)整，參保人員預(yù)期領(lǐng)取的最低養(yǎng)老金水平可與農(nóng)村低保水平銜接。這個(gè)框架基本上延續(xù)下來，已成為現(xiàn)在各地試點(diǎn)制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。另外，據(jù)中新網(wǎng)2009年2月14日報(bào)道：“新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度今年開始試點(diǎn)，最低發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不會低于1800元/年的低保平均水平，而且隨著財(cái)政收入的增長預(yù)期還會不斷提高。”

認(rèn)識新中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀，可以使我們清醒認(rèn)識到所犯的錯(cuò)誤、取得的成就，正反兩個(gè)方面都為我們即將進(jìn)行的探索提供極其寶貴的經(jīng)驗(yàn)?？陀^地說，新中國成立以來農(nóng)民所得到的政府的保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也與他們對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不成比例。但展望未來，我們可以看到隨著國家對農(nóng)村養(yǎng)老的重視和投入，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建立指日可待。

（作者單位：遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院）

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