發(fā)行地方政府債券的風險及其防范

摘要：為了應(yīng)付金融危機對我國經(jīng)濟的沖擊，特別是為了解決作為保增長重要舉措的新增中央投資中地方政府配套資金困難問題，2009年我國開始利用中央政府代理地方政府發(fā)行地方政府債券。雖然在制度設(shè)計、發(fā)行方式以及配套設(shè)施方面都進行了相關(guān)的規(guī)定，但是由于我國本身各種經(jīng)濟制度的不健全，導致地方政府債券的發(fā)行必然會存在著風險。本文在分析我國發(fā)行地方政府債券的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，重點分析地方政府債券可能存在的風險，并提出相關(guān)的建議和意見。

關(guān)鍵詞：地方政府債券；風險；防范

1前言

2009年，我國首次在全國范圍內(nèi)發(fā)行地方政府債券。根據(jù)財政部的闡釋，2009年地方政府債券，是指經(jīng)國務(wù)院批準同意，2009年發(fā)行，以省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費的可流通記賬式債券。地方政府債券冠以發(fā)債地方政府名稱，具體為“2009年XX?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）政府債券（XX期）”。債券期限為3年，利息按年支付，利率通過市場化招標確定。

截止到2009年7月17日，中央政府代發(fā)地方政府債券累計達到了1778億元。這次地方政府債券的發(fā)行，本著原則是在分地區(qū)債券規(guī)模分配上重點考慮了配套需求因素，中西部地區(qū)諸如，四川、湖北、云南等省份分配到的債券規(guī)模較大。而沿海地區(qū)相對比較少。這也體現(xiàn)了我國擴大內(nèi)需，大力發(fā)展中西部地區(qū)經(jīng)濟的決心。但是也應(yīng)該看到，我國這次代發(fā)地方政府債券是在原有的各種制度都沒改變的情況下，為了應(yīng)付金融危機對我國經(jīng)濟沖擊而采取的應(yīng)急措施，這就決定了此次發(fā)行的地方政府債券不可避免地存在著一系列風險。

2地方政府發(fā)行債券可能存在的風險分析

2.1制度設(shè)計風險

這次發(fā)行的2000億地方債券，在發(fā)行、監(jiān)督和風險控制等方面被置于嚴格的政府管制和審批的監(jiān)管下，“地方債券”的償還信用完全是中央和地方兩級政府的政府信用而非市場信用。這種機制存在著諸多缺陷：（1）這種由中央政府承擔最終還款人的風險控制模式可能形成地方政府的債務(wù)的軟約束，在一定程度上可能導致地方政府過度舉債，并進一步誘發(fā)地方政府的道德風險；（2）2000億的發(fā)債額度，可能由于地方政府紛紛搶著爭取從而導致地方之間的激烈博弈，并觸發(fā)新一輪的“跑部錢進”和尋租行為；（3）按照償還能力來分配額度，其結(jié)果將是不缺錢的東部獲得的額度遠遠高于資金匱乏的西部，資金錯配的“馬太效應(yīng)”將進一步拉大地區(qū)鴻溝。

2.2償還風險

很多時候，我們將地方政府債券稱為“銀邊證券”，信用度很高。但地方政府債券也存在償還風險。至今，中央政府對各級地方政府的債務(wù)水平和規(guī)模都沒有一個明確的概念。更談不上監(jiān)督控制其債務(wù)規(guī)模和水平了。以項目效益擔保的地方債會由于世界經(jīng)濟形勢變化、國家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗不足等原因?qū)е马椖渴〈嬖陔y以預(yù)測的決策風險。因此即使地方政府在發(fā)債前進行了科學的可行性論證，對風險有充分的認識并采取了有效措施，也不能在絕對意義上消除風險。以稅收擔保的地方債也存在償還風險。地方財政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，以這樣的財政收入擔保地方政府債券的償還，本身就是存在風險的。

2.3宏觀調(diào)控風險

一般的，發(fā)行地方債引起的宏觀調(diào)控風險主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）地方債的發(fā)行可能引起需求拉動型通貨膨脹。地方債的發(fā)行意味著投資需求的增加，這就必然加速資金流動，這跟擴大貨幣發(fā)行量一樣，都會導致通貨膨脹。（2）當?shù)胤秸辛税l(fā)行地方債券的權(quán)力后,出于政治目標,地方政府官員可能在一屆政府任期內(nèi)瘋狂舉債,用所預(yù)支的未來收入進行本期的投資,修建政績工程,形象工程,擴張本地區(qū)經(jīng)濟,撈取政治資本,尤其是在一些原本比較落后不發(fā)達地區(qū),正苦于沒有資金進行投資,而一旦有了舉債權(quán),就有可能出現(xiàn)盲目舉債的風險。 (3)不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在沒有賦予地方政府發(fā)債權(quán)之前，地方政府經(jīng)常干預(yù)經(jīng)濟，設(shè)法通過集資、迫使銀行貸款等手段為項目融資，從而造成全國各地嚴重的亂上項目、重復建設(shè)的情況。一旦允許地方政府發(fā)債，在地方政府職能沒有完全轉(zhuǎn)換的情況下，亂上項目、重復建設(shè)可能會變得更嚴重。

3對策與建議

在當前我國制度以及市場經(jīng)濟都還沒有完善的條件下，發(fā)行地方政府債券，不可避免地仍然會存在上述諸多風險。同時也應(yīng)該看到，這些風險不是單獨存在的，是相互交織在一起的，這就要求我們統(tǒng)籌規(guī)劃，從全局角度出發(fā)，解決發(fā)行地方政府債券風險問題，做到防范于未然。

3.1建立政府信用社會評價機制

社會評價機構(gòu)最大的優(yōu)勢就是能夠利用專業(yè)優(yōu)勢搜集、整理、分析地方政府的財務(wù)及資信狀況，向社會和投資者提供與債券發(fā)行有關(guān)的信息，彌補了地方政府自身決策不足，又增加債券發(fā)行的透明度，促進了約束與監(jiān)督機制的形成。但是要真正發(fā)揮評級機構(gòu)的作用就必須要保證評價機構(gòu)的獨立性，只有獨立才能保證評價結(jié)果的公正。評價結(jié)果的公正性是地方政府債券管理制度成功實施的保證。因此，我們認為，在不影響我國國家主權(quán)的情況下，中央政府可批準一些國際知名評估機構(gòu)在我國從事地方政府的信用評估活動。逐步建立起政府信用社會評價機制，以防止地方政府宏觀調(diào)控風險以及償還風險。

3.2建立地方債信息披露制度

我們認為，除了建立政府社會信用評級機制外，也應(yīng)該著手建立地方政府債信息披露制度。地方債信息披露制度對地方政府債券的安全運行起到積極的約束作用，它不僅可以約束政府的非理性發(fā)債行為，防止宏觀調(diào)控風險，還是中央政府宏觀調(diào)控的依據(jù)和發(fā)揮人民監(jiān)督作用的前提。本次地方債得發(fā)行主要用于公益性事業(yè)的投向限制，應(yīng)該說已經(jīng)從資金使用的角度為地方債設(shè)了一道“防火墻”。但也要看到，與投資于各類公益性事業(yè)相比，將資金投資于制造業(yè)，通常更能提高當?shù)氐腉DP增長速度。如果缺少外部約束，特別是缺少最終償債主體--區(qū)域內(nèi)企業(yè)和居民的約束，那么地方政府作為地方債的使用者，很可能就會采取某種“變通”方式轉(zhuǎn)變資金使用渠道，將資金用于非公益性投資項目甚至經(jīng)常性支出。因此，應(yīng)該盡快建立和完善地方債信息披露制度。

3.3完善政府自我約束機制

建立政府社會信用評價機制以及地方債的信息披露制度都是從外部約束地方政府行為。為了更好地控制風險，還要完善政府自我約束機制。 我們認為政府自我約束機制的完善的前提是合理的財政分權(quán)。合理的財政分權(quán)不僅是地方債券發(fā)行的前提，也是約束政府行為的手段。因此，完善政府自我約束機制必須深化財政體制改革。（1）合理確定地方政府的財權(quán)與事權(quán)，進一步完善財政體制。除了盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度外，應(yīng)進一步明確劃分中央與地方的事權(quán)和支出邊界，做到誰受益，誰付出，消除地方政府對中央財政的依賴心理。（2）賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，適當給予地方政府制定稅種、選擇稅率的權(quán)力，增加地方財政收入的確定性，增強地方政府的償債能力。這在很大程度上也能防范地方政府的償還風險。

參考文獻

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盧艷陽，女，河北唐山人，現(xiàn)供職于中國建設(shè)銀行投資銀行部。