摘要:鐵路工程有大小不等的單位工程連接成一個(gè)整體,單位工程多,線路長(zhǎng),受環(huán)境影響大,社會(huì)接觸面廣、干擾因素多。文章概述了鐵路建設(shè)工程的基本要點(diǎn),分析了鐵路建設(shè)工程存在的問題,探索我國鐵路建設(shè)工程管理對(duì)策。

關(guān)鍵詞:鐵路建設(shè)工程;工程管理;投資預(yù)算

中圖分類號(hào):F532文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1674-1145(2009)27-0097-02

一、鐵路建設(shè)工程管理基本要點(diǎn)

(一)鐵路建設(shè)工程管理的主要內(nèi)容

1.建立項(xiàng)目管理組織,包括項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)設(shè)置,人員組成,崗位及職責(zé),規(guī)章制度及操作規(guī)程。

2.工程項(xiàng)目的計(jì)劃管理,包括項(xiàng)目的實(shí)施方案及總體計(jì)劃,工期計(jì)劃,成本計(jì)劃,資源計(jì)劃以及它們的優(yōu)化。

3.工程項(xiàng)目管理的目標(biāo)控制,包括安全管理,質(zhì)量控制,進(jìn)度控制,成本管理與控制,風(fēng)險(xiǎn)控制,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益為最佳目標(biāo)進(jìn)行全方位的控制管理。

4.合同管理,包括投標(biāo)的前期工作,合同分析,合同實(shí)施控制,變更管理,索賠管理。

5.對(duì)生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化配置和動(dòng)態(tài)管理,這些生產(chǎn)要素包括:人員(含管理人員,技術(shù)人員、勞務(wù)人員)、設(shè)備機(jī)具、工程物資、資金、技術(shù)、信息等。

6.項(xiàng)目后管理,包括項(xiàng)目驗(yàn)收、移交、運(yùn)行準(zhǔn)備工作;項(xiàng)目后評(píng)估,即對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行總結(jié),研究目標(biāo)實(shí)施的程度,存在的問題。

(二)鐵路建設(shè)工程管理的基本目標(biāo)

1.在合同工期完成項(xiàng)目建設(shè),實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo),達(dá)到預(yù)期目的。

2.投資預(yù)算或預(yù)算成本,采取措施盡可能地避免不必要的費(fèi)用消耗,降低項(xiàng)目成本,保證項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益。

3.使用功能,謹(jǐn)遵項(xiàng)目的設(shè)計(jì)理念和使用功能組織建設(shè)和使用,確保其安全、經(jīng)濟(jì)、舒適、高效的運(yùn)行并提供較好的運(yùn)行輔助條件(譬如項(xiàng)目建設(shè)過程的安全質(zhì)量環(huán)?？刂萍拔臋n、運(yùn)行前期準(zhǔn)備工作等)。

4.項(xiàng)目實(shí)施按計(jì)劃、有秩序地進(jìn)行,必要而合理的變更和設(shè)計(jì)完善運(yùn)作良好,沒有發(fā)生事故或其他損失,較好地解決項(xiàng)目過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)、困難與干擾。

5.與環(huán)境協(xié)調(diào)一致,包括與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)以及與人文環(huán)境的協(xié)調(diào)。

二、我國現(xiàn)行鐵路建設(shè)工程管理存在的問題

(一)投資、監(jiān)管問題

鐵路工程項(xiàng)目一般具有投資額度大,建設(shè)周期長(zhǎng),參戰(zhàn)隊(duì)伍多,工程復(fù)雜,管理跨度大等特點(diǎn),客觀上投資監(jiān)管難度也很大。國外對(duì)投資決策與設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的監(jiān)管是非常嚴(yán)厲的,而這正是我國鐵路建設(shè)工程投資管理的薄弱環(huán)節(jié)。鐵路工程項(xiàng)目雖然開始引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,實(shí)行招投標(biāo)確定施工單位,但在誰中標(biāo)的問題上,仍有許多非市場(chǎng)因素在起作用。

(二)管理欠規(guī)范問題

1.招投標(biāo)不規(guī)范。鐵路建設(shè)工程的招投標(biāo)工作,雖是按照國家招投標(biāo)法及鐵道部、省、市的招投標(biāo)操作辦法進(jìn)行,但又基本上是在鐵路專業(yè)這個(gè)特定的范圍內(nèi)進(jìn)行,很少面對(duì)全社會(huì)公開進(jìn)行招投標(biāo),市場(chǎng)化程度不高,國外同行業(yè)還很難進(jìn)入中國鐵路建設(shè)市場(chǎng),還處在一種相對(duì)較封閉的狀態(tài),這給鐵路建設(shè)招投標(biāo)帶來了負(fù)面影響。

2.信息管理不規(guī)范。(1)信息管理目標(biāo)不明、職能不清。信息管理是指對(duì)信息進(jìn)行收集、加工整理、儲(chǔ)存、傳遞與應(yīng)用等一系列工作,其目的就是通過有組織的信息流通,使決策者能及時(shí)準(zhǔn)確地獲得相應(yīng)信息。鐵路建設(shè)工程管理長(zhǎng)期就缺少統(tǒng)一規(guī)范的信息管理程序與專門的信息、管理部門。一般只是通過設(shè)置調(diào)度來管理信息,而這只是停留在對(duì)信息的一般性收集與傳遞處理上。(2)信息收集不全?，F(xiàn)代鐵路建設(shè)工程管理所需要的信息是多方面的,不僅包括施工單位信息,而且包括設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、材料設(shè)備供貨單位、與工程建設(shè)相關(guān)單位等各方單位信息;不僅只是施工進(jìn)度信息,還包括施工質(zhì)量、投資、合同管理等信息;不僅只是施工過程中的信息,還包括施工前期項(xiàng)目立項(xiàng)、決策與設(shè)計(jì)信息,也包括工程竣工驗(yàn)收及項(xiàng)目投產(chǎn)后的相關(guān)信息等,但是這些都沒有進(jìn)行有效的收集與保存。

(三)安全質(zhì)量問題

1.工期安排欠科學(xué)。鐵路工程的工期安排從總體分析還是合理的,基本符合實(shí)際,存在的主要問題是某些單項(xiàng)工程的工期不盡科學(xué)合理。有的是單項(xiàng)工程的總工期安排不合理,有的是工程進(jìn)度控制不好造成前松后緊,后序工期過短。有的是受整體工程工期的變更影響,如我國工程建設(shè)很容易受政治等外部因素的影響而改變?cè)械墓て诎才?改變工期的科學(xué)性、合理性。結(jié)果造成大量工程質(zhì)量隱患來不及完全處理而形成遺留問題。

2.施工企業(yè)安質(zhì)管理弱化。(1)施工企業(yè)內(nèi)部的安質(zhì)部門弱化。一方面施工企業(yè)的安全質(zhì)量管理部門地位在下降,從原來的獨(dú)立機(jī)構(gòu)演變成現(xiàn)在依附于工程部的一個(gè)崗位。另一方面,施工企業(yè)在施工中的安全不光是工程質(zhì)量本身的安全,還涉及既有運(yùn)輸?shù)陌踩?。在確保整個(gè)項(xiàng)目和運(yùn)輸?shù)陌踩w系中,既有設(shè)備管理單位的配合和把關(guān)是十分重要的。(2)施工隊(duì)伍整體素質(zhì)下降。施工單位現(xiàn)場(chǎng)管理人員根本就不夠,實(shí)際上還處在一種粗放的施工管理,有的工地連技術(shù)人員都沒有,隨著施工企業(yè)改制和用工制度的改革,工人隊(duì)伍發(fā)生了很大變化,管理層與施工層分離,使施工企業(yè)一線工人由原來的固定自有職工轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的臨時(shí)工、農(nóng)民工。

3.安全質(zhì)量監(jiān)管不力。目前存在的一個(gè)比較突出的問題是鐵路工程點(diǎn)多線長(zhǎng),幾百公里的鐵路工程,作為建設(shè)單位往往只有2～3名安質(zhì)管理人員。而監(jiān)理單位,按鐵路建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范要求每單線公里不少于0.6人,而實(shí)際上往往一個(gè)人就負(fù)責(zé)管理幾十公里?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員嚴(yán)重不足,而且現(xiàn)場(chǎng)的旁站監(jiān)理往往大多是臨時(shí)雇用的退休人員,缺少專業(yè)化培訓(xùn)與管理,其責(zé)、權(quán)、利不相匹配。簡(jiǎn)化了對(duì)施工過程的監(jiān)督控制,很多質(zhì)量保證措施就沒有真正落到實(shí)處,所以很多工程質(zhì)量事故還是事與愿違地發(fā)生了。

三、我國鐵路建設(shè)工程管理探索

(一)鐵路建設(shè)工程管理模式選擇

1.對(duì)于鐵道部投資新線建設(shè)項(xiàng)目,由鐵道部工程管理中心擔(dān)任實(shí)際業(yè)主,鐵道部工程管理中心屬于事業(yè)法人,對(duì)項(xiàng)目建設(shè)投資、工期、質(zhì)量等負(fù)總責(zé),按照項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)施獎(jiǎng)懲制度。

2.對(duì)于中央與地方合資鐵路,由鐵路建設(shè)投資公司代表鐵道部同地方政府組建合資鐵路公司,合資鐵路公司擔(dān)任實(shí)際業(yè)主,這種形式實(shí)際屬于投資人組建項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)建設(shè)管理。

3.對(duì)于鐵路改建擴(kuò)建項(xiàng)目,由各鐵路局基建處項(xiàng)目管理中心擔(dān)任項(xiàng)目業(yè)主,負(fù)責(zé)改建擴(kuò)建項(xiàng)目的建設(shè)管理,鐵路局基建處及其項(xiàng)目管理中心屬于企業(yè)性質(zhì),但是卻行使著鐵道部委托的部分業(yè)主職能和行政管理職能。

(二)鐵路建設(shè)工程管理變革趨向

鐵路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理模式今后的變革趨勢(shì)可以總結(jié)為:經(jīng)營(yíng)性鐵路建設(shè)項(xiàng)目將繼續(xù)完善以項(xiàng)目法人責(zé)任制為主的建設(shè)管理模式;非經(jīng)營(yíng)性鐵路建設(shè)項(xiàng)目將會(huì)由自行管理向代建管理、部分委托向全部委托方式過渡,即“代建制”管理模式。

業(yè)主的組織形式也會(huì)由臨時(shí)性指揮部向政府組建固定項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變,或者由政府同專業(yè)咨詢公司組建一體化項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu),最終會(huì)出現(xiàn)全部委托社會(huì)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)代行業(yè)主管理的代建模式。應(yīng)該看到,上述過程是鐵路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理模式變革逐漸深化的過程,也是鐵路建設(shè)管理專業(yè)化、職業(yè)化、社會(huì)化、科學(xué)化的過程,但是這并不意味著業(yè)主組織形式會(huì)完全統(tǒng)一定位在咨詢公司代建模式上,會(huì)出現(xiàn)多種形式同時(shí)存在的狀態(tài)。

(三)相關(guān)政策建議

1.鐵路建設(shè)實(shí)行分類管理。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和不斷完善,鐵道部機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)換步伐的進(jìn)一步加快,鐵路企業(yè)也將逐步融入社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)大市場(chǎng),成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體之一,實(shí)行自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展。鐵路建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)其經(jīng)營(yíng)收益可分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目。鐵路公益性建設(shè)項(xiàng)目其經(jīng)濟(jì)效益不好,不具備市場(chǎng)融資條件,但其社會(huì)效益明顯,對(duì)鞏固國防、開發(fā)國土,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展,推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。對(duì)于這類公益性項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)投資建設(shè)的責(zé)任。這就是人們常說的“政府主要在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用”。而對(duì)具有一定經(jīng)濟(jì)效益的鐵路經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目,則要鼓勵(lì)企業(yè)通過市場(chǎng)籌集資金,投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。但政府應(yīng)在征地拆遷、減免稅賦等方面采取一些優(yōu)惠政策,增強(qiáng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資金的吸引力。對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行分類建設(shè)可進(jìn)一步理順投資體制,構(gòu)建多元投資主體,有利于鐵路建設(shè)的持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

2.健全和完善投資審計(jì)制度。健全和完善建設(shè)項(xiàng)目投資審計(jì)制度,有利于加強(qiáng)對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資的審計(jì)力度。投資審計(jì)對(duì)控制投資規(guī)模,節(jié)約使用建設(shè)資金,規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)起到了積極作用。但是大多數(shù)建設(shè)投資審計(jì)由于過分側(cè)重于對(duì)工程預(yù)決算的造價(jià)審計(jì),忽視對(duì)優(yōu)化設(shè)計(jì)、籌資方式、工程質(zhì)量及造價(jià)形成過程控制和投資績(jī)效評(píng)價(jià)的審計(jì),最終無法保證投資的整體效果。因此要將建設(shè)項(xiàng)目投資審計(jì)作為一項(xiàng)集技術(shù)與經(jīng)濟(jì)為一體的系統(tǒng)工程,健全和完善建設(shè)項(xiàng)目的投資審計(jì)制度,進(jìn)行事前、事中、事后的全過程審計(jì),對(duì)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理進(jìn)行全方位的審計(jì),從源頭到終結(jié)的各個(gè)控制點(diǎn)進(jìn)行靜態(tài)和動(dòng)態(tài)控制,真正遏制項(xiàng)目建設(shè)中的違法違規(guī)行為,有效地控制工程造價(jià),確保工程質(zhì)量,提高資金和投資效果。

3.優(yōu)化鐵路建設(shè)施工環(huán)境。鐵路建設(shè)強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)效益,是社會(huì)公益性。很多建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效益都很低甚至虧損沒有效益,但它的建設(shè)卻能極大地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鐵路建設(shè)的社會(huì)效益就是拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì),服務(wù)地方經(jīng)濟(jì),造福百姓。鐵路建設(shè)自身效益不佳,但卻能使所過地區(qū)的各方受益,因此按理應(yīng)得到各級(jí)地方政府的大力支持。

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作者簡(jiǎn)介:郭書英(1964- ),女,供職于中鐵建工集團(tuán)拉薩分公司,研究方向:房建和鐵路工程預(yù)、結(jié)算,工程成本管理。