論我國公益信托法律制度的完善

張 敏

摘要中國2001年實施的《信托法》建立了公益信托制度,它作為公益事業(yè)的一種嶄新模式本應(yīng)得到快速的發(fā)展,但由于我國相關(guān)的公益信托法律制度還存在一定的缺陷,如法律規(guī)定過于原則,缺少與之配套的稅收優(yōu)惠措施,導(dǎo)致公益信托在實踐中缺乏可操作性,未能充分發(fā)揮推動公共事業(yè)的作用。本文指出我們應(yīng)當(dāng)從制度建設(shè)入手,完善公益信托的配套法律制度,保障我國公益信托健康穩(wěn)定的發(fā)展。

關(guān)鍵詞公益信托 公益信托監(jiān)察人 公益信托稅制

中圖分類號:D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-040-02

2008年“5·12”汶川地震喚起了無數(shù)中國人民的愛心,他們紛紛向災(zāi)區(qū)捐款表達(dá)自己對災(zāi)區(qū)人民的關(guān)愛和幫助,但最終如何妥善、安全、有效的經(jīng)營這筆巨額的愛心捐額也成為全國人民關(guān)注的焦點。公益信托作為支持災(zāi)后重建,高效利用賑災(zāi)款項的首選途徑受到了充分的重視,對公益信托制度的完善也更顯得日益迫切。

一、公益信托概述

公益信托,在西方也稱慈善信托,是指出于公共利益的目的,為使社會公眾或者一定范圍內(nèi)的社會公眾受益而設(shè)立的信托。公益信托利用信托制度參與公益事務(wù),是社會資源參與公益事業(yè)的重要途徑之一,我國2001年頒布的《信托法》在第六章用十五條的篇幅對公益信托做了專門規(guī)定,鼓勵利用公益信托制度大力發(fā)展我國的公益事業(yè)。根據(jù)《信托法》及《信托投資公司管理辦法》中對于公益信托的定義,它涉及救濟(jì)貧困、救助災(zāi)民、扶助殘疾人、發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等社會公益事業(yè)。

二、我國公益信托的立法現(xiàn)狀

公益信托制度為世界許多國家的公益事業(yè)提供服務(wù),發(fā)揮著舉足輕重的作用,但由于我國的公益信托制度還不完善,它在我國還未充分發(fā)揮推動公共事業(yè)的作用。

(一)我國公益信托立法的進(jìn)展

目前中國各方面的公益需求非常巨大,立法也非常明確鼓勵公益事業(yè)的發(fā)展,但我國現(xiàn)在大量從事慈善、科技、學(xué)術(shù)等公益事業(yè)的主要還是基金會,公益信托僅處于起步階段。我國關(guān)于公益信托的法律規(guī)定僅見于《信托法》,它是一部關(guān)于信托關(guān)系的基本法,為公益信托提供了基本的法律關(guān)系構(gòu)架,但其規(guī)定過于原則,并未詳細(xì)、具體規(guī)范公益信托主體及其組織形式、業(yè)務(wù)和相應(yīng)的管理行為,導(dǎo)致實踐之中相關(guān)制度缺乏具體的操作性;另外,中國人民銀行于2001年1月10日頒布《信托投資公司管理辦法》,又于2002年6月5日進(jìn)行了全面修訂,人民銀行還于同年6月26日出臺了《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》,這些部門規(guī)章也僅僅為公益信托制度中的受托人的設(shè)置提供了一種可能的選擇,規(guī)定了信托公司作為公益信托的受托人,通過開展其業(yè)務(wù)活動履行公益信托受益人的義務(wù)。2008年發(fā)生四川汶川地震之后,中國銀監(jiān)會辦公廳為了鼓勵發(fā)展災(zāi)后公益信托事業(yè)緊急發(fā)布了《關(guān)于鼓勵信托公司開展公益信托業(yè)務(wù)支持災(zāi)后重建工作的通知》,再次針對信托公司作為受托人這種模式做出了規(guī)定,但該規(guī)范性文件還是無法全部解決公益信托制度的操作性問題,尤其是公益事業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的范圍、信托監(jiān)察人的職責(zé)、稅收政策等問題。

(二)我國公益信托立法存在的缺陷

我國公益信托的立法還存在一定缺陷,導(dǎo)致實踐中相關(guān)制度缺乏具體的可操作性,在很大程度上限制了公益信托發(fā)展。其具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.公益信托事業(yè)管理機構(gòu)范圍不明

我國的公益信托監(jiān)管機關(guān)是公益信托事業(yè)管理機構(gòu),但《信托法》中并未明確“公益信托事業(yè)管理機構(gòu)”的范圍。英美法系國家一般都設(shè)有統(tǒng)一的公益信托監(jiān)管機關(guān),如英國為公益委員會,美國為州檢察長,這種單一確定的監(jiān)管機關(guān)有利于公益事業(yè)的統(tǒng)一管理和監(jiān)督;大陸法系國家的監(jiān)管機關(guān)一般為主管官署或目的事業(yè)管理機關(guān),它們根據(jù)公益事業(yè)目的的不同也各不相同。我國雖采取了大陸法系國家的普遍做法,但并未設(shè)置統(tǒng)一的公益信托事業(yè)管理機關(guān),在設(shè)立許可制的前提下,當(dāng)某項公益信托涉及多個公益目的時,必須經(jīng)過多個主管機關(guān)的許可方可設(shè)立,若涉及的公共利益范圍相當(dāng)廣泛難以區(qū)分時,各個主管機關(guān)的審批界限無法明確劃清,可能出現(xiàn)各部門相互推諉的現(xiàn)象,給公益信托的設(shè)立申請設(shè)置了很大的障礙;另外,如果被涉及的各主管部門之間分工不清,無法進(jìn)行有效的合作,還會嚴(yán)重影響對公益信托的有效監(jiān)管,不利于對受托人進(jìn)行有效的監(jiān)管。

2.公益信托許可設(shè)立制面臨困境

我國對公益信托的設(shè)立沿用了大陸法系國家許可主義制的傳統(tǒng)做法,但目前我國并未設(shè)置統(tǒng)一的公益信托事業(yè)管理機關(guān),當(dāng)公益信托具有一個明確的公共利益時,應(yīng)當(dāng)由相關(guān)的主管部門作為該公益信托的“公益事業(yè)管理機構(gòu)”,不會產(chǎn)生設(shè)立申請困難的問題;但當(dāng)一項公益信托為不同的公共利益設(shè)立時,該公益信托的設(shè)立和受托人的確定需要經(jīng)過所有相關(guān)公共利益領(lǐng)域主管部門的批準(zhǔn),由于我國公益信托事業(yè)管理機構(gòu)范圍不清,增加了公益信托設(shè)立申請的難度;另外,不同公益事業(yè)管理機構(gòu)的審批程序和標(biāo)準(zhǔn)各不相同,公益信托的設(shè)立無統(tǒng)一的許可標(biāo)準(zhǔn),受托人難以準(zhǔn)備相應(yīng)的審批材料,增加了設(shè)立成本,且經(jīng)許可設(shè)立的公益信托水平參差不齊,無法充分保障受益人的利益。

3.公益信托監(jiān)察人職責(zé)不清

信托監(jiān)察人是公益信托特有的主體,其他信托無此規(guī)定。設(shè)置信托監(jiān)察人制度是大陸法系國家繼受信托制度時,平衡當(dāng)事人權(quán)益、維護(hù)受益人利益的方式之一,我國亦繼受了這一制度。但我國《信托法》并未明確規(guī)定具體由誰擔(dān)任信托監(jiān)察人,因此無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用;另外,公益信托監(jiān)察人相當(dāng)于受益人利益的代表,他們?yōu)榫S護(hù)受益人的利益以自己名義提起的訴訟與普通的訴訟具有明顯的區(qū)別,該訴訟模式類似于《公司法》中的股東代表訴訟制度,訴訟結(jié)果應(yīng)由受益人享有和承擔(dān),而《信托法》中對信托監(jiān)察人承擔(dān)該訴訟職責(zé)的規(guī)定過于原則,在一定程度上影響了信托監(jiān)察人履行職責(zé)的積極性;再次,當(dāng)信托監(jiān)察人對相關(guān)報告不予認(rèn)可時,《信托法》對其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任也沒有進(jìn)一步做出規(guī)定,這些都導(dǎo)致了實踐中信托監(jiān)察人權(quán)責(zé)不明,不利于公益信托受益人利益的保護(hù)。

4.公益信托相關(guān)稅制缺位

公益信托的設(shè)立是為了實現(xiàn)公益目的,其他各國均對給予公益信托較大程度上的稅收優(yōu)惠政策,在設(shè)立公益信托時減免所得稅、贈與稅、遺產(chǎn)稅,受托人對信托財產(chǎn)進(jìn)行管理或處分時免征所得稅等,由此大力推動和發(fā)展公益事業(yè)。我國《信托法》規(guī)定“國家鼓勵發(fā)展公益信托”和“公益事業(yè)管理機構(gòu)對于公益信托活動應(yīng)當(dāng)給予支持”,但國家相關(guān)的鼓勵措施尤其是稅收優(yōu)惠措施并未出臺,影響了委托人設(shè)立公益信托的積極性;信托稅制中重復(fù)征稅的問題使得公益信托活動的實際稅負(fù)相對較重,高額稅負(fù)顯然也是制約我國公益信托發(fā)展的重大不利因素。

三、公益信托法律制度的完善

目前我國公益信托發(fā)展緩慢、運行不暢,并不是缺乏專門的公益信托法,而是缺乏與《信托法》中有關(guān)公益信托規(guī)定相配套的措施,我們應(yīng)該從制度建設(shè)入手,完善公益信托的配套法律制度,保障我國公益信托健康穩(wěn)定的發(fā)展。

(一)許可主義向登記主義的轉(zhuǎn)變

我國對公益信托采取許可主義的制度,從國家保護(hù)公共利益的角度出發(fā),采取設(shè)立許可制度是較為妥當(dāng)?shù)淖龇?但許可主義在實踐操作中卻存在困境,如公益信托事業(yè)管理機構(gòu)范圍不清、審批程序標(biāo)準(zhǔn)各不相同給公益信托的設(shè)立申請設(shè)置了很大的障礙,不符合《信托法》“國家鼓勵發(fā)展公益信托”的立法初衷。另外,雖說公益信托相比較私益信托對社會公眾的影響更大,應(yīng)對其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管,但從立法政策的平衡角度考慮,公益信托的設(shè)立有利于社會公益,為了推動社會公益事業(yè),應(yīng)比私益信托更易設(shè)立;最后,從各國采取許可主義的慣例來看,立法者制定嚴(yán)格的公益信托設(shè)立要件主要是為了避免發(fā)生委托人或受托人濫用公益信托稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行偷稅漏稅等行為,但這些問題都可以在信托設(shè)立之后通過相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)來進(jìn)行管理和處罰,如發(fā)生類似情況后可以由公益信托事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)撤銷該項公益信托,使其自始無效。

筆者認(rèn)為,公益信托的設(shè)立和監(jiān)管并不是一回事,加強對公益信托的監(jiān)管并不代表要對公益信托的設(shè)立采取高標(biāo)準(zhǔn),之所以說公益信托的監(jiān)管較私益信托更為嚴(yán)格是因為有了公權(quán)力的介入,但我們同時也要兼顧國家鼓勵發(fā)展公益事業(yè)的目的,因此,我國公益信托的設(shè)立應(yīng)當(dāng)參照英美法系登記設(shè)立的做法,實現(xiàn)從設(shè)立許可制到注冊登記制的轉(zhuǎn)變,加強對公益信托成功設(shè)立之后的監(jiān)管,而不是從一開始就給公益信托的設(shè)立制定很高的門檻,將其擋在公益事業(yè)的門外,阻止其發(fā)揮公益效用,放寬公益信托的設(shè)立要件有利于將更多的社會資源用于公益事業(yè),在推動我國公益信托發(fā)展的同時促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展。

(二)確定公益信托監(jiān)管機構(gòu)的范圍

我國公益信托主要的監(jiān)管機構(gòu)就是公益事業(yè)管理機構(gòu),而對公益信托監(jiān)管的核心則是對受托人的監(jiān)管。目前我國公益信托事業(yè)管理機構(gòu)大都選擇了民政部門、中華慈善總會,這些部門并不熟悉金融信托市場,尤其是公益信托受托人為以營利為目的信托公司時,它們無法發(fā)揮對受托人的有效監(jiān)管職能;另外,公益信托采用設(shè)立登記制目的在于放寬公益信托的門檻,并不代表要放棄公權(quán)力對公益信托整個運作的監(jiān)管,為了與該登記制的目的相一致,監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置也應(yīng)體現(xiàn)簡化設(shè)立步驟、方便受托人登記的目的。因此,筆者認(rèn)為,公益信托的監(jiān)管機關(guān)不應(yīng)該是范圍模糊的公益事業(yè)管理機構(gòu),應(yīng)改變多重管理的模式,設(shè)置明確統(tǒng)一的信托監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)整個信托業(yè)的運作,如設(shè)置信托監(jiān)督管理部門或?qū)ｉT成立“信托管理委員會”,既能避免因目的多樣化而難以確定監(jiān)督機構(gòu)的弊端,提高監(jiān)督管理的效率,又能與行政主管部門建立關(guān)系,以獲得其協(xié)助與支持。同時,我們也不能忽視民政部、中華慈善總會等公益事業(yè)管理機構(gòu)對公益信托監(jiān)管的優(yōu)勢,畢竟他們對特定的公益事業(yè)的成立和運作更為熟悉,我們可以在設(shè)立統(tǒng)一的公益信托事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的基礎(chǔ)上,賦予這些公益事業(yè)管理機構(gòu)一定的監(jiān)管職權(quán),充分發(fā)揮其熟悉公益事業(yè)的優(yōu)勢,發(fā)揮協(xié)調(diào)合作的功能。

(三)明確公益監(jiān)察人的選任和職責(zé)

根據(jù)公益信托的一般理論和國外公益信托的立法例,公益信托的受益人在信托設(shè)立時是不特定的,公益信托必須借助另外一種責(zé)任主體即信托監(jiān)察人來約束和監(jiān)督受托人。在相關(guān)的法律制度中我們應(yīng)對其選任和職責(zé)進(jìn)行進(jìn)一步的明確:首先,由于公益信托的法律關(guān)系比較復(fù)雜,不僅要求信托監(jiān)督人對受托人的行為進(jìn)行監(jiān)管,還要維護(hù)受益人的利益,這就要求他們能夠以專業(yè)的優(yōu)勢及時發(fā)現(xiàn)受托人行為的不妥之處,敏銳的發(fā)現(xiàn)受益人所受到的侵害,因此,在選任信托監(jiān)察人時應(yīng)優(yōu)先選擇會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu),這樣更有助于發(fā)揮信托監(jiān)察人在公益信托中的監(jiān)察作用;其次,要明確信托監(jiān)察人以自己名義提起訴訟的訴訟費用和訴訟結(jié)果應(yīng)由受益人承擔(dān),這樣信托監(jiān)察人才可能無后顧之憂的積極、勤勉的履行自己的職責(zé);另外,當(dāng)信托監(jiān)察人在履行職責(zé)的過程中發(fā)生不予認(rèn)可相關(guān)報告等不履行或者不當(dāng)履行職責(zé)的情況時,法律應(yīng)明確規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任后果。

(四)構(gòu)建配套的公益信托稅收制度

對于公益信托財產(chǎn)及其收益的各種稅收實行減免,是各國政策和法律的一個慣例,也是公益信托制度得以實施的基礎(chǔ)和保障,我國現(xiàn)行的稅制雖然對社會公益事業(yè)給予了一定的減免稅待遇,如《公益事業(yè)捐贈法》對捐贈財產(chǎn)用于公益事業(yè)規(guī)定了稅收優(yōu)惠措施,但對公益信托的稅收待遇問題卻沒有做出明確而具體的規(guī)定,因此,建立適當(dāng)?shù)牡亩愂諆?yōu)惠措施勢在必行。首先,在公益信托的設(shè)立環(huán)節(jié),對于委托人向社會的公益捐贈行為應(yīng)當(dāng)參照《公益事業(yè)捐贈法》給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠,將信托財產(chǎn)交付給受托人時應(yīng)當(dāng)免于征收本環(huán)節(jié)的印花稅、契稅、營業(yè)稅等稅收;其次,在公益信托存續(xù)環(huán)節(jié),對受托人經(jīng)營管理公益信托所獲得的信托報酬可適當(dāng)減征營業(yè)稅、免征部分所得稅并規(guī)定免征額占其年收入的比例等,對受益人在此環(huán)節(jié)獲得的信托收益也應(yīng)免繳所得稅等稅收;再次,在公益信托的終止環(huán)節(jié),應(yīng)當(dāng)免征相關(guān)的所得稅和商品流轉(zhuǎn)稅、契稅以及印花稅等等。通過制定以上相應(yīng)的公益信托稅收優(yōu)惠政策,避免公益信托的重復(fù)征稅,改善稅負(fù)較高的狀況,提高公益信托的運營效益,促進(jìn)公益信托的發(fā)展。

注釋:

盛學(xué)軍.中國信托立法缺陷及其對信托功能的消解.現(xiàn)代法學(xué).2003(6).第141頁.

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