我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題及其對(duì)策

葛慧超

摘要隨著社會(huì)的發(fā)展,我國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題日漸突出。本文擬就目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行研究,進(jìn)而提出相應(yīng)的解決對(duì)策,以期對(duì)我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建有所裨益。

關(guān)鍵詞流轉(zhuǎn)限制 社會(huì)保障 流轉(zhuǎn)平臺(tái)

中圖分類號(hào):D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-284-01

從鳳陽(yáng)小崗村農(nóng)民“大包干”,到農(nóng)業(yè)稅的取消、糧農(nóng)直補(bǔ)制度的建立,我國(guó)農(nóng)業(yè)制度不斷完善。在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中,農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制的建立尤為重要。根據(jù)世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)集體土地所有制是不完善的土地所有制。集體土地所有權(quán)主體虛位,權(quán)能缺失,權(quán)利邊界模糊,這些問(wèn)題亟待解決。現(xiàn)行集體土地制度既不可能實(shí)現(xiàn)土地利益分配的公平,也不能推進(jìn)土地效益的增長(zhǎng)。因此,賦予集體土地權(quán)利人自主開(kāi)發(fā)和等價(jià)交換的權(quán)利,建立一套完備有效的土地權(quán)利流轉(zhuǎn)模式,既符合公平正義原則,也有助于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題

國(guó)有土地上可設(shè)立多種他物權(quán)——建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)和抵押權(quán)等,解決了國(guó)有土地的市場(chǎng)化利用問(wèn)題。但集體土地上存在的他物權(quán)如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等,都僅限于對(duì)土地的直接利用,基本無(wú)法實(shí)現(xiàn)更深層的資本化利用。據(jù)規(guī)定,集體土地使用權(quán)不得出讓,轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),集體土地經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后,使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓。可見(jiàn)集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到諸多限制,其在實(shí)踐中流轉(zhuǎn)主要存在以下問(wèn)題:

第一,土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范?，F(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要限于本集體的農(nóng)戶和親友之間。在中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)的背景下,人們通常只對(duì)流轉(zhuǎn)事項(xiàng)做口頭約定,極少簽訂書面合同,增加了糾紛發(fā)生的可能性。同時(shí),由于村社組織權(quán)利泛化,由村組織代簽合同的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,嚴(yán)重侵犯農(nóng)民的自主權(quán)利。

第二,集體土地的社會(huì)保障角色依然重要。土地“是一切生產(chǎn)和存在的源泉”。 目前,我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)負(fù)擔(dān)著保障農(nóng)民衣食住行基本生活需求的功能。在國(guó)家尚未提供更多社會(huì)保障的歷史條件下,即便是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民仍把土地視為生活的最后保障,他們寧愿閑置土地或短期流轉(zhuǎn),也不愿意將其長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去。

第三,土地流轉(zhuǎn)效益低下?，F(xiàn)行法律限制了集體土地受讓的主體,其對(duì)象主要是本集體的村民,大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和資本很難進(jìn)入到農(nóng)村。農(nóng)村的小農(nóng)戶大多生產(chǎn)技術(shù)落后,造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的低水平、零散化,不利于農(nóng)地的集約化和規(guī)?；?jīng)營(yíng),極大限制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。村民之間的流轉(zhuǎn),通常沒(méi)有簽訂正式的合同,流轉(zhuǎn)周期很短,甚至有的連期限都不明確,短期經(jīng)營(yíng)使得轉(zhuǎn)讓方缺乏長(zhǎng)期投資的動(dòng)力,也不利于保護(hù)耕地。造成經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益皆難實(shí)現(xiàn)。

第四,土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的配套設(shè)施。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的服務(wù)平臺(tái),流轉(zhuǎn)被限制,流轉(zhuǎn)信息被知悉狹窄,轉(zhuǎn)讓方與受讓方信息不對(duì)稱,稀有的土地資源被撂荒和浪費(fèi)。同時(shí),土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和流轉(zhuǎn)規(guī)則的缺位也是造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序混亂的重要原因。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的完善

伴隨近年來(lái)城市化進(jìn)程的加快,人地關(guān)系越來(lái)越緊張,土地的重要性凸顯,集體土地權(quán)屬制度的弊端越來(lái)越明顯,各界對(duì)集體土地制度亟待變革這一點(diǎn)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。筆者認(rèn)為,改革農(nóng)村土地制度的思路應(yīng)該是保持現(xiàn)有的集體土地所有權(quán),明確所有權(quán)主體,并確立所有權(quán)行使的方式,充實(shí)土地使用權(quán)權(quán)能。針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題,筆者提出如下建議:

第一、修改、完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度?，F(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題,大多是制度造成的,所以改革土地流轉(zhuǎn)法律制度是首當(dāng)其沖的。

首先,放寬農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體的條件,使各類企業(yè)單位、個(gè)人享有平等的受讓權(quán)。賦予村民更廣泛的使用權(quán)能,諸如宅基地使用權(quán)的抵押,農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)外轉(zhuǎn)讓等,使土地真正成為具有流通性的資產(chǎn),從而建立平等、有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。其次,在目前的法律基礎(chǔ)上,還應(yīng)制定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力評(píng)級(jí)辦法、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理?xiàng)l例、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估辦法、土地承包糾紛調(diào)解仲裁管理辦法等相關(guān)法律。再次,應(yīng)當(dāng)建立健全土地流轉(zhuǎn)矛盾調(diào)處機(jī)制,建立多元化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)爭(zhēng)議解決機(jī)制,將所有土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)爭(zhēng)議納入仲裁機(jī)制之內(nèi)。

第二,建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。農(nóng)村土地所有權(quán)人為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織,所有權(quán)的行使應(yīng)由改造后的董事制村委會(huì)即村資產(chǎn)管理委員會(huì)行使。村資產(chǎn)管理委員會(huì)應(yīng)脫離政治事務(wù),專門行使經(jīng)濟(jì)組織的職能。村資產(chǎn)管理委員會(huì)應(yīng)建立信息發(fā)布機(jī)構(gòu),將土地流轉(zhuǎn)的信息在全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)發(fā)布,解決流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱的問(wèn)題。村委會(huì)還應(yīng)提供土地評(píng)估、法律政策咨詢和合同范本的服務(wù)。建立土地流轉(zhuǎn)合同備案制度和鑒證制度,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合同管理委員會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同鑒證,規(guī)模較大的要經(jīng)過(guò)縣級(jí)公證處進(jìn)行公證。全村性的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)村民代表以上會(huì)議的通過(guò)。充分發(fā)揮縣級(jí)農(nóng)業(yè)承包合同管理委員會(huì)的組織協(xié)調(diào)作用,加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理。

第三,建立全面的社會(huì)保障體系。建國(guó)以來(lái)在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響下,農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益遭到人為的限制和剝奪,社會(huì)保障制度不健全是農(nóng)村土地閑置的重要原因。當(dāng)前,在金融危機(jī)的形勢(shì)下,國(guó)家把民生問(wèn)題放在了首位,應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī),將土地流轉(zhuǎn)與安置、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度配套進(jìn)行改革,解決農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。

筆者認(rèn)為應(yīng)從四個(gè)方面入手:第一、加大財(cái)政對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的扶持力度,逐步擴(kuò)大農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍,加大對(duì)農(nóng)民工參保的資金支持,逐步提高享受待遇和標(biāo)準(zhǔn)。將工作相對(duì)穩(wěn)定、已經(jīng)市民化的農(nóng)民工,納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系;對(duì)工作不穩(wěn)定、流動(dòng)性較大的農(nóng)民工,可實(shí)施低繳費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。第二、加大財(cái)政扶持力度,建立失業(yè)保險(xiǎn)救濟(jì)金制度,緩解農(nóng)民工的生存壓力,使得農(nóng)民工在失業(yè)的時(shí)候能得到及時(shí)的救助。第三、妥善解決失地農(nóng)民的醫(yī)療保障問(wèn)題,已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民,通過(guò)用人單位依法參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn), 享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇;尚未就業(yè)的失地農(nóng)民,引導(dǎo)他們參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療,有條件的地方, 引導(dǎo)失地農(nóng)民以靈活就業(yè)人員的身份參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。第四、教育方面,合理分配教育資源,打破城鄉(xiāng)居民的差別,使農(nóng)民工子弟和當(dāng)?shù)鼐用衤毠ぷ拥芤粯酉碛薪邮芙逃臋?quán)利。

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