災后重建試水公益招標

王家敏

面對不斷涌向災區(qū)的錢物,人們開始追問地震捐款的清晰流向

9月,升平博愛小學的孩子們走進了新教學樓。在5?12地震災區(qū),數(shù)以百計的鄉(xiāng)村學校重建,孩子們走進了明亮的教室。

這所鄉(xiāng)村小學位于四川彭州市升平鎮(zhèn)玉泉村,始建于1968年。除2006年修建的標準校舍,其余兩棟教學樓在5?12地震中垮塌。張靜老師說,過去的一年,700多個孩子在操場的臨時板房中度過。

為孩子們修建新的教學樓,成為了中國紅十字基金會(下稱中國紅基會)“5?12災后重建中央企業(yè)援助基金”(下稱央企基金)的援助項目。中國紅基會副秘書長劉選國告訴《中國新聞周刊》記者,“央企基金的援助項目采用‘一對一的形式,升平博愛小學總投資800萬元,其中450萬元來自鞍山鋼鐵集團?！?/p>

自2008年5月27日央企基金發(fā)起以來,共有90家中央企業(yè)及其子公司累計向該基金捐贈逾3.9億元。至2009年8月,央企基金援建項目已安排資金1.87億元。

與此同時,社會“5?12地震”捐款捐物總數(shù)已逾760億元。清華大學公共管理學院NGO研究所所長鄧國勝說,“我們不得不追問這個更大的數(shù)字?！?/p>

捐款往何處去

“社會捐款流向哪里,目前沒有任何人或組織能給出準確的答案?！编噰鴦偎诘难芯繄F隊對此進行了半年調(diào)研后指出,大約80%的捐款通過不同形式流入了政府的財政專戶,由政府部門統(tǒng)籌用于災區(qū)。

“我們通過調(diào)研得知資金流向的部分情況。”鄧國勝說,“無論在災前,還是災后,關(guān)于信息披露相關(guān)的法律法規(guī)很多,但是大部分政府和民間組織信息披露并不完善。很多機構(gòu)只披露接受了誰的捐贈,關(guān)于資金使用情況和使用效率幾乎沒有人披露?！?/p>

推動公示是監(jiān)督資金使用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。民政部社會福利與慈善促進司司長王振耀認為,“民政部正在委托有關(guān)單位起草捐贈信息披露辦法,包括后續(xù)使用情況的跟蹤?！?/p>

“因為是大額捐款,央企基金的資金公示清晰。”中國紅基會秘書長王汝鵬接受《中國新聞周刊》記者采訪時說,根據(jù)國資委業(yè)績考核局考核函的資金安排方案,央企基金50%轉(zhuǎn)贈受災地區(qū)國資部門和受災央企,用于受災中央企業(yè)設(shè)施重建和職工家屬安撫;另有50%用于支援災區(qū)學校、醫(yī)療設(shè)施重建,捐建中小學和鄉(xiāng)村衛(wèi)生院(站)等項目。

但追問“我捐贈的一元錢去了哪里”還有技術(shù)難度,王汝鵬說,“災后紅基會收到60多萬筆共計13.95億元捐款,已立項的資金有12.85億。其中零散的捐贈資金仍劃入基金會的整體統(tǒng)籌,對于機構(gòu)捐款5萬元、個人捐款1萬元以上大額資金流向,基金會已經(jīng)有一對一的安排與公示?！?/p>

《中國新聞周刊》記者在中國紅基會9月10日發(fā)布的項目公告中看到,某高校2004級國貿(mào)專業(yè)全體同學等數(shù)十機構(gòu)、個人的捐款集合為一個“捐助團”,援建了咸陽武功大社衛(wèi)生院。

公示規(guī)則只是一個方面,資金的實際支配流向更值得關(guān)注。政府募集的資金98%左右由政府部門支配,中國紅十字總會、慈善總會、全國公募基金會募集的資金則按原則根據(jù)捐助者意愿安排。

“中國紅十字總會、中華慈善總會組織總共募集了約63億元捐款,通常的方式是,兩家機構(gòu)將募集到的資金層層下?lián)艿降胤郊t十字會和地方慈善會?！编噰鴦僬f,“但現(xiàn)實的情況,比如地方紅十字會,可能屬于當?shù)匦l(wèi)生部門,下?lián)苜Y金往往收到政府財政專戶,由政府統(tǒng)籌使用。一些組織的資金即使不轉(zhuǎn)入政府財政專戶,但也仍可能由政府統(tǒng)籌使用,然后從組織報賬?！?/p>

這形成了一條“逆向”的資金流動。南都基金會秘書長徐永光認為,國際上通行的是政府購買NGO服務,比如美國政府購買NGO服務的款額是民間捐贈總額的1.5倍,但中國卻正好相反,“中國公募基金會向社會募捐后,和政府合作做項目,落實項目的大都是公務員?！?/p>

鄧國勝認為,“逆向”的資金流動會擠壓NGO生存和發(fā)展的空間;納入財政的資金沒有清晰的公示,也影響募捐機構(gòu)的公信度。

當學者發(fā)出“80%的社會捐款流向政府”的提示時,一項調(diào)查顯示,公眾似乎更偏向于“政府統(tǒng)籌”。2009年5月,中國扶貧基金會組織資助的“5?12行動啟示錄”課題組對北京市、河北省易縣、沈陽市、江蘇省昆山市等10個市縣進行了抽樣調(diào)查,在2046個有效樣本中,60.8%的受訪者認為,救災時,社會捐贈資金應該由政府統(tǒng)籌使用,只有9.7%的人認為不應該,還有29.1%人無所謂,0.3%的人選擇了其他。

公益招標起步

在中國,大多數(shù)人還是認為社會捐贈資金應該由政府統(tǒng)籌使用,這也是一些地方將民間組織募集的資金集中、統(tǒng)籌使用的民意基礎(chǔ)。

給國內(nèi)的NGO更多的機會,中國的一些基金會也做出了嘗試。

2008年6月17日,中國紅基會拿出2000萬元,面向國內(nèi)民間公益組織和專業(yè)服務機構(gòu)公開招標“5?12災后重建項目”。

王汝鵬認為,5?12地震發(fā)生后,一大批NGO組織和志愿者服務團隊出現(xiàn)在救災一線。然而,由于資金缺乏,一些公益服務機構(gòu)在災后重建中無法持久,自身的提高也難以跟上。“通過公益項目公開招標,與其他專業(yè)公益服務機構(gòu)合作,為他們提供資金來源,對紅基會來說也是一次全新的嘗試。”

國際地震救災的研究與經(jīng)驗表明,專業(yè)公益服務機構(gòu)可以在各自的專業(yè)領(lǐng)域尤其是災后重建工作中發(fā)揮積極作用。日本、臺灣地區(qū)的大地震之后,各種類型的公益組織自發(fā)為當?shù)氐拿癖娞峁┬睦碜稍?、志愿陪護、助孤助殘、健康教育等專業(yè)服務。

在中國,這類服務因為專業(yè)性較強,持續(xù)時間較長,效果并非立竿見影而容易被忽視。但事實證明,這些工作往往可以起到為政府大規(guī)模的緊急救助和災后建設(shè)拾遺補缺的作用,成為政府資源的重要補充。

“紅十字樂和家園”項目是中國紅基會社會公開招標的16個中標項目之一,由北京地球村環(huán)境文化中心負責,實施地點為四川省彭州市通濟鎮(zhèn)大坪村。

在災后重建的新村中,樂和家園采用“新模式”,包括建造鄉(xiāng)村生態(tài)民居,發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)經(jīng)濟,完善村民參與機制,以股東和公民權(quán)利基礎(chǔ)的個人責權(quán)利規(guī)則等理念。

地球村環(huán)境教育中心主任廖曉義告訴《中國新聞周刊》記者,“這是地球村自成立以來首次與國內(nèi)基金會合作的項目。”

樂和家園建設(shè)中,地球村只投入了3個項目成員,“中國紅基會因為組織的人道救援指向,項目資金幾乎用于新村建設(shè);我們用于自身的費用就非常緊張。南都基金另外為這個項目配套了15萬資金,用于組織成員的能力建設(shè)。”廖曉義認為,這樣的項目組合為NGO的發(fā)展提供了有利的環(huán)境。

北京師范大學社會發(fā)展與公共政策學院副院長張強認為,NGO在公益項目的設(shè)計、實施等過程中,應當建立起政府、企業(yè)及社會等多元參與的運作框架。

2009年8月“5?12論壇”中,中國扶貧基金會、中國紅基會、南都基金再度面向NGO招標 1000萬元。

“紅基會的500萬元還在招標審核階段,國內(nèi)的NGO表現(xiàn)出很高的積極性?！蓖跞犍i就此事接受《中國新聞周刊》記者采訪時說,“但公益招標還處于嘗試階段。盡管中國進入慈善事業(yè)快速發(fā)展的時期,但地方政府機構(gòu)、公眾對現(xiàn)代慈善的認識程度還不高,對國際慈善活動的通行做法了解甚少,制度層面也正在跟上?！?/p>

阪神地震以后,日本在1998年推動了NGO法律出臺;在臺灣地區(qū),9?21地震以后亦推動了《勸募法》的出臺。

“我們也希望推動制度層面的創(chuàng)新。”王振耀在中國社科院首本《慈善藍皮書》發(fā)布會上說,公眾頗為期待的《慈善法》草案已遞交國務院審議。

《慈善藍皮書》認為,我國尚未制定統(tǒng)一的慈善事業(yè)監(jiān)管法,在一些綜合性的法律法規(guī)的規(guī)定中,存在慈善組織的設(shè)立門檻過高,自然人、法人或其他社會團體向慈善事業(yè)捐贈的條件有過多限制等問題。

5?12地震后,國務院出臺臨時文件,允許沒有救災宗旨的公募基金會經(jīng)過民政部批準以后可以募捐,最后批準了16家公募基金會,跟以前相比確實是一種開放。鄧國勝說,還希望在體制內(nèi)有一個民間組織聯(lián)合會,降低草根進入門檻,解決NGO參與渠道的問題?！暗淖?和中國社會的其他問題一樣,是個漫長的過程?！薄?/p>