本刊編輯部

目前,在面對一些新出現(xiàn)、決策者不熟悉的緊急情況時,為規(guī)避因處置不力要承擔的責任,很多地方官員在權(quán)責不對稱的情況下,容易墨守成規(guī),因循守舊,缺乏必要的靈活性和應變力。

從杞縣鈷60輻照事件,到赤峰水污染事件,再到臺風莫拉克帶來的風災,接連不斷發(fā)生的公共安全問題挑戰(zhàn)著地方政府的敏感神經(jīng),也使得應急管理成為一大熱門詞匯,更成為政府體系架構(gòu)亟需拉長的一塊短板。

目前,國家行政學院正在緊鑼密鼓地籌建首個國家級應急管理培訓基地,正式啟動的中德應急管理合作項目,已經(jīng)完成第一輪師資力量培訓。不久,各地中高級官員將在這個培訓基地接受應急管理的輪訓。

毫無疑問,德國是世界上擁有最健全完善的應急管理制度的國家,中國如要師法德國,究竟學什么,怎么學?本刊記者為此采訪了中德應急管理合作項目的參與者,國家行政學院公共管理教研部的鐘開斌博士。

重心下移

《決策》:您參與過中德應急管理合作項目,此前也隨團到德國進行考察,對德國應急管理的具體運作有一定了解。請問,德國應急管理的核心經(jīng)驗有哪些?

鐘開斌:德國是歐洲的一個大國,雖然也經(jīng)常面臨各種自然災害和人為事故的威脅,但發(fā)生的突發(fā)事件較少。究其原因,除了德國地理環(huán)境和自然環(huán)境比較優(yōu)越外,更重要的在于德國在應對突發(fā)事件的實踐過程中建立了一套比較健全和完善的應急管理體系。

這個管理體系的一大特點就是中央和地方合理分權(quán),以州為主,屬地管理,權(quán)責分明。德國是一個聯(lián)邦制國家,因此應急管理權(quán)力也在中央和地方之間進行劃分。根據(jù)德國基本法的規(guī)定,聯(lián)邦政府負責戰(zhàn)時民事保護,16個州及地方政府負責和平時期的災難救助和應急管理。在以州為主、屬地管理的應急管理體制下,整個國家的應急管理重心實現(xiàn)了下移,州成為應急管理的核心力量,具有相應的權(quán)力和責任,負責州內(nèi)應急管理的統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)和指揮。突發(fā)事件發(fā)生后,州緊急啟動以最高行政長官或內(nèi)政部長為核心的應急指揮領(lǐng)導小組,聯(lián)邦國防軍和聯(lián)邦警察等聯(lián)邦力量只有在災害超出州和地方的能力范圍并經(jīng)由州和地方提出申請后才能介入應急管理工作,為受災的州和地方提供必要的援助。

《決策》:屬地管理體制最大的好處是什么,僅僅體現(xiàn)在管理重心下移嗎?

鐘開斌:除了管理重心下移以外,以州為主的屬地管理體制,在擴大州和地方權(quán)力的同時,也強化了州和地方的責任。由于聯(lián)邦、州、地方之間的應急管理權(quán)力和責任得到明確規(guī)定,上下級之間職責不清、工作推諉扯皮的情況就大大減少了。

《決策》:這種管理體制下,具體運行網(wǎng)絡和架構(gòu)又是怎樣的呢?

鐘開斌:在德國聯(lián)邦層面,全國性的安全防御工作包括情報、警察、軍隊和民事四大支柱,通過經(jīng)常性地開展全面危害分析和風險評估,德國在聯(lián)邦層面有效地加強了機構(gòu)之間的橫向協(xié)調(diào)。

同時,為更好地做好民事安全防御工作,內(nèi)政部下設聯(lián)邦民事保護與災難救助局以及聯(lián)邦技術(shù)援助局來支持各州開展災難救助工作,前者為行政管理和信息協(xié)調(diào)機構(gòu),后者為技術(shù)援助機構(gòu),兩類機構(gòu)之間分工明確,協(xié)同配合。

各州則根據(jù)各自情況設立機構(gòu),通常由州內(nèi)政部統(tǒng)籌負責,消防隊、警察局等相關(guān)部門以及紅十字會等救援組織是救援主力。為進一步加強聯(lián)邦和州之間、各聯(lián)邦職能部門之間、社會救援組織之間以及德國和其他國家之間的協(xié)調(diào)與合作。

關(guān)口前移

《決策》:應急管理畢竟不是一種積極主動的前饋控制,如何實現(xiàn)從被動應對到主動保障顯得非常重要,德國在公共突發(fā)事件的監(jiān)測和預警方面有什么好的做法嗎?

鐘開斌:注重監(jiān)測和預警,強調(diào)應急管理關(guān)口前移,是德國又一個重要的經(jīng)驗和亮點。2001年10月,德國建立衛(wèi)星預警系統(tǒng)進行災害警示。通過衛(wèi)星,政府發(fā)出的預警信息可以在幾秒鐘內(nèi)通過公立和私人的電臺傳遍全國,也可以通過互聯(lián)網(wǎng)、移動電話等方式向民眾發(fā)出預警報告。

為實現(xiàn)預警信息的有效收集、整理和發(fā)布,德國建立了一套依托衛(wèi)星的危機預防信息系統(tǒng)。集中了互聯(lián)網(wǎng)上所有可以找到的危機預防措施信息,并向全社會開放。同時,為便于各種罕見災害發(fā)生時迅速進行信息分析,實現(xiàn)信息共享,德國還建立民事保護和災難防護領(lǐng)域的內(nèi)部信息網(wǎng)絡,供應急管理的相關(guān)部門使用。

《決策》:也就是說在監(jiān)測和預警的同時要做到最大限度的信息公開,那么,公共安全事件一旦發(fā)生,誰來實施救援,那些志愿者都是經(jīng)過培訓的嗎?

鐘開斌:德國的應急管理教育培訓是很有特色的,不僅僅只有志愿者的培訓,而是包括專業(yè)培訓、志愿者培訓和社會教育三部分。

專業(yè)培訓主要由內(nèi)政部下屬的聯(lián)邦民事保護與災難救助局、聯(lián)邦技術(shù)救援局負責,突出跨地域、跨部門的聯(lián)合救災能力。參與專業(yè)培訓的學員來源多元,既包括聯(lián)邦和州,又包括軍隊、警察、內(nèi)政、消防等不同地域和部門的人員。

志愿者培訓和社會教育是德國應急管理培訓最大的特色。志愿者的義務工作是德國救助體系的支柱和基礎(chǔ),德國汽車俱樂部、紅十字會、教會機構(gòu)、水上救援協(xié)會以及工會組織等NGO,是政府應急管理的“左膀右臂”。據(jù)統(tǒng)計,德國參加志愿者工作的人數(shù)占全國總?cè)丝诘?%～10%,有130萬現(xiàn)役志愿消防隊員,其中包括5大志愿者組織的50萬義務工作者,以及聯(lián)邦技術(shù)救援局的7.6萬名志愿工作者。尤其是,德國非常重視青少年的志愿者培訓,通過學校教育和家庭教育,讓青少年從小就養(yǎng)成“奉獻社會、承擔責任”的理念。

師法德國

《決策》:自2003年“非典”以來,我國應急管理體系建設取得了長足發(fā)展。不過,從2008年初應對南方低溫雨雪冰凍災害和5.12汶川特大地震抗震救災的情況來看,我國應急管理體系還存在一些薄弱環(huán)節(jié),應該從哪些方面進行改進呢?

鐘開斌:我想首先就是實現(xiàn)應急管理的重心下移,提高地方的決策彈性和應變力,其次是加強風險評估和監(jiān)測預警工作,實現(xiàn)應急管理的關(guān)口前移。

在應急管理實際工作中,如何強化地方的權(quán)力和責任,真正落實屬地管理,是一個很大的難題。目前,在面對一些新出現(xiàn)、決策者不熟悉的緊急情況時,為規(guī)避因處置不力要承擔的責任,很多地方官員在權(quán)責不對稱的情況下,容易墨守成規(guī),因循守舊,缺乏必要的靈活性和應變力。面對新情況、新問題,他們或是沿用舊程序、舊方法;或是不計成本、不計代價進行擴大式處置;或是輕易把矛盾上交,導致上級部門超負荷運行。為此,在將來的應急管理體系建設過程中,要將必要的權(quán)力和責任一并下移到地方,營造一個讓地方政府和地方官員勇于決策、勇于承擔責任的氛圍,讓地方真正成為名副其實的決策者和指揮者。

《決策》:我國目前在應對各種非常規(guī)突發(fā)事件時還側(cè)重在應急處置和救援階段,對監(jiān)測和預警工作重視不夠。

鐘開斌:這方面的問題確實存在。反觀德國,早在上世紀90年代初,就已建立起完善的雪災預警體系,聯(lián)邦和各州組建雪災防治中心,由氣象、電力、交通等部門共同組成,對雪災及其他緊急情況進行預測和監(jiān)控。此外,德國民間也有提供各類氣象服務、應急服務及掃雪服務的商業(yè)公司,可以在冰雪天氣時為民眾提供服務。因此,要進一步加強對突發(fā)事件尤其是各類非常規(guī)突發(fā)事件的監(jiān)測預警工作,真正實現(xiàn)應急管理工作從被動反應到主動保障的積極轉(zhuǎn)變。

當然,加強應急管理的宣傳教育和培訓演練,也是中國應急管理方面亟需加強的一項工作。普通民眾若具有較強的安全意識和應急技能,在應對各種災害時就不單純處于等待救援的被動狀態(tài),而知道如何進行自救和互救,既減少人員傷亡又減輕政府負擔。

長期以來,我國公眾的安全教育一直沒有得到應有的重視,廣大公眾的安全意識、自我保護意識嚴重不足,各種災害預防準備的常識以及自救、互救的知識都比較欠缺。同時,正如汶川特大地震救援過程所表明的,社會組織和志愿者還缺乏有序參與應急管理的平臺,致使眾多志愿者組織變成一個個出人意料的“游擊小分隊”。為此,要加大社會安全意識教育,完善全國性的社會有序參與應急管理工作的平臺,從而真正形成全社會共同參與應急管理工作的格局。