尹　芳

提要2008年爆發(fā)的全球性金融危機(jī),其規(guī)模與危害史無前例,給全世界國家的經(jīng)濟(jì)帶來了嚴(yán)重的影響。面對嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)衰退形勢,國家財(cái)稅改革的呼聲越來越高,專家學(xué)者一致呼吁以“寬財(cái)政”保障經(jīng)濟(jì)增長,新一輪的財(cái)稅改革迫待出爐,結(jié)構(gòu)性減稅政策應(yīng)運(yùn)而生。

關(guān)鍵詞:減稅體制;結(jié)構(gòu)性減稅

中圖分類號:F83文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、結(jié)構(gòu)性減稅提出的背景:新非常時(shí)期的非常性政策

金融危機(jī)爆發(fā)初始,經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧教授指出,政府能采取的應(yīng)對措施中,排在第一位的應(yīng)是減稅,高昂成本的下降是幫助企業(yè)渡過難關(guān)的重要因素之一,減稅是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最有力的手段。2009年1月5日,財(cái)政部謝旭人在全國財(cái)政會(huì)議上指出,2009年將在2008年財(cái)政改革穩(wěn)步推進(jìn)的基礎(chǔ)上,大力推進(jìn)財(cái)稅制度改革。2009年財(cái)稅工作的重點(diǎn)是實(shí)施經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策,擴(kuò)大政府公共投資,實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅以及調(diào)整國民收入分配格局,優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),推進(jìn)財(cái)稅制度改革。由于我國財(cái)政實(shí)力的不允許和不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求,所以不可能向外國那樣實(shí)行大規(guī)模的削減稅收。在這種情況下,結(jié)構(gòu)性減稅是一個(gè)亮點(diǎn),是在這一非常時(shí)期應(yīng)對金融危機(jī)的一個(gè)有力的手段。

結(jié)構(gòu)性減稅有別于全面的減稅,是針對特定稅種、基于特定目的而實(shí)行的稅負(fù)水平消減,其追求的目標(biāo)是納稅人實(shí)質(zhì)稅負(fù)水平的下降。面對國際金融危機(jī)的蔓延以及我國經(jīng)濟(jì)生活中的深層次矛盾,當(dāng)前保增長的根本途徑就是擴(kuò)大內(nèi)需,而擴(kuò)大內(nèi)需在財(cái)政上可以實(shí)施的基本措施無非有增加政府支出和減少政府稅收兩個(gè)線索。其中,以減稅來擴(kuò)大居民和企業(yè)的可支配收入,從而拉動(dòng)消費(fèi)需求和投資需求,無疑具有基礎(chǔ)性意義。

我國現(xiàn)行的稅負(fù)結(jié)構(gòu)存在諸多不合理,一定程度上抑制了投資與消費(fèi)需求的增長。實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅也是優(yōu)化現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的需要。另外,近年來我國稅收總體實(shí)力不斷增強(qiáng),減稅會(huì)對刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定影響力,現(xiàn)在正是實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅的好時(shí)機(jī)。

二、對結(jié)構(gòu)性減稅政策改革的建議

我國政府已經(jīng)推出并將根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化繼續(xù)推出一系列以減稅為主要取向的稅制調(diào)整舉措,但就現(xiàn)實(shí)中國稅收的格局和實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅的主要目標(biāo)看,減稅的重點(diǎn)要在以下兩個(gè)稅種上:

首先是增值稅。國務(wù)院已經(jīng)確定,從2009年1月1日起,在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型。生產(chǎn)型和消費(fèi)型增值稅之間的差異,說到底,就是對企業(yè)購入固定資產(chǎn)所付出的款項(xiàng),在計(jì)征增值稅時(shí),是計(jì)入征稅基數(shù)從而不準(zhǔn)予抵扣,還是不計(jì)入征稅基數(shù)從而準(zhǔn)予抵扣。生產(chǎn)型增值稅是對企業(yè)購入固定資產(chǎn)所付出的款項(xiàng),在計(jì)征增值稅時(shí)不準(zhǔn)予抵扣;而消費(fèi)型增值稅則準(zhǔn)予抵扣。后者對企業(yè)購進(jìn)固定資產(chǎn)的支出免征增值稅,它體現(xiàn)著對企業(yè)固定資產(chǎn)投資的一種激勵(lì)。增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型的過程,也就是增值稅計(jì)稅基數(shù)趨于縮小的過程。在稅率不變的條件下,其最終的效應(yīng),就是減稅。作為現(xiàn)實(shí)中國的第一大稅種,增值稅在全國范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)型,可說是政府能夠拿出的最大的減稅動(dòng)作。

其次是結(jié)構(gòu)性削減個(gè)人所得稅。個(gè)人所得稅的改革應(yīng)該注意以下幾點(diǎn):一是提高工資、薪金所得計(jì)稅的免征額。考慮到我國地區(qū)間物價(jià)水平的較大差異,各地居民的基本生活費(fèi)用支出實(shí)際相差懸殊,同等工資收入的納稅人其真實(shí)納稅能力客觀上是不一樣的,因此最好由中央規(guī)定一個(gè)幅度免征額(費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)),允許各地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平,在中央統(tǒng)一規(guī)定的免征額幅度內(nèi),確定當(dāng)?shù)剡m用的具體扣除數(shù)額;二是減輕進(jìn)而暫免征收存款利息所得稅;三是在個(gè)人所得稅稅率檔次的設(shè)計(jì)上也不宜過多,應(yīng)適當(dāng)簡化稅率檔次。

現(xiàn)行個(gè)人所得稅實(shí)行的是分類所得稅制,列入個(gè)人所得稅的征稅項(xiàng)目一共有11個(gè)。由于居民收入差距是一種綜合的收入差距,不是基于綜合所得概念基礎(chǔ)上的調(diào)節(jié)。在減稅時(shí),如果忽略其他征稅項(xiàng)目而僅對工資薪金所得這一征稅項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整,既不利于稅制改革,也不利于調(diào)節(jié)收入分配差距。因此,有必要實(shí)行綜合所得稅制,即以個(gè)人申報(bào)為基礎(chǔ),將其所有的所得綜合在一起,一并計(jì)稅,并以此為據(jù)求得中低收入者個(gè)人所得稅稅收負(fù)擔(dān)的減輕。

三、對其他稅改措施的建議

第一,進(jìn)一步提高出口退稅率。財(cái)政部和國家稅務(wù)總局于2008年12月29日宣布,從2009年1月起,提高部分技術(shù)含量和附加值高的機(jī)電產(chǎn)品出口退稅率。這也是2008年內(nèi)第4次上調(diào)出口退稅率。但是,仍有部分產(chǎn)品存在征稅率與退稅率之間的差異。除國家限制類、禁止類項(xiàng)目以外,建議可考慮將出口退稅率提高到7%,以做到“征多少、退多少”,從而更大程度上減輕出口企業(yè)的增值稅稅負(fù),這對于當(dāng)前應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增長放緩,尤其對提高企業(yè)出口競爭力具有重要意義。

第二,進(jìn)一步減輕營業(yè)稅的重復(fù)征稅。在中國的稅制中,營業(yè)稅主要對包括金融業(yè)、服務(wù)業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)征收。而第三產(chǎn)業(yè)對于吸納就業(yè)人口和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。由于營業(yè)稅是對收入全額征收,存在重復(fù)征稅的情況。目前,雖有部分行業(yè)是以收入凈額繳納營業(yè)稅,但還可以進(jìn)一步擴(kuò)大以營業(yè)凈額繳納營業(yè)稅的行業(yè)范圍,更大程度減輕營業(yè)稅的重復(fù)征稅。同時(shí),為了鼓勵(lì)就業(yè)以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型,建議可考慮將大部分服務(wù)業(yè)的稅率降到3%。

第三,進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)所得稅優(yōu)惠的扶持作用。考慮到我國“兩稅”合并后在吸引外資方面應(yīng)保持稅收的國家間的相對優(yōu)勢,企業(yè)所得稅的稅率水平以不超過25%為宜。在費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)上,應(yīng)該清理現(xiàn)行內(nèi)外企業(yè)相關(guān)規(guī)定的不同之處,力爭統(tǒng)一扣除標(biāo)準(zhǔn),為內(nèi)資企業(yè)創(chuàng)造公平寬松的稅收環(huán)境。同時(shí),對于在“兩稅”統(tǒng)一前就存在的老外資企業(yè)(包括中國港澳臺(tái)地區(qū)的企業(yè)),由于目前實(shí)際的稅負(fù)水平本來就很低,可考慮設(shè)置一個(gè)過渡期,如借鑒以前稅制改革經(jīng)驗(yàn),在一定期限內(nèi)實(shí)行超稅負(fù)返還。另外,應(yīng)該考慮對中小企業(yè)的優(yōu)惠稅率,鼓勵(lì)中小企業(yè)的健康發(fā)展。

四、當(dāng)前我國稅制改革宜選擇有減有增的結(jié)構(gòu)性調(diào)整

我國目前進(jìn)一步大規(guī)模減稅的空間十分有限,但在稅制調(diào)整基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)性減稅還是可行的,也是必要的。所謂結(jié)構(gòu)性減稅就是“有增有減,結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的一種稅制改革方案。具體是,根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要,結(jié)合稅制改革,相應(yīng)調(diào)整稅收政策,在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、加快形成有利于科學(xué)發(fā)展的稅收制度的同時(shí),可以降低一部分稅種的稅負(fù),開征一部分新稅種,這樣既能達(dá)到短期內(nèi)刺激經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大投資和需求的目的,從長遠(yuǎn)看,又有助于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。而從目前來看,增稅是調(diào)整完善環(huán)境資源稅費(fèi)政策的有利時(shí)機(jī)。對促進(jìn)資源節(jié)約,建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì),建立我國的環(huán)境資源稅費(fèi)體系現(xiàn)實(shí)意義重大。而當(dāng)前則是調(diào)整環(huán)境資源稅費(fèi)的絕好時(shí)機(jī)。建議實(shí)行的措施主要有:

第一,抓緊改革資源稅。資源稅改革的基本思路,是在資源有償開采、使用的前提下,適當(dāng)擴(kuò)大資源稅征收范圍,完善資源稅計(jì)征辦法,實(shí)行從價(jià)和從量相結(jié)合的計(jì)征方法,以促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù),同時(shí)可以適當(dāng)增加中西部資源省份的財(cái)政收入。

第二,推出燃油稅。開征燃油稅,實(shí)行“多用油、多付稅”,可以有效地促進(jìn)能源節(jié)約,是發(fā)達(dá)國家普遍采取的辦法,我國應(yīng)推行燃油稅。

第三,適時(shí)開征環(huán)境稅。目前,我國稅制的綠色化程度正在逐步提高,各主體稅種的修訂和完善都體現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境的要求。在我國,開征環(huán)境稅的觀念也正被人們所接受。今后可以考慮開征獨(dú)立的環(huán)境稅,如污染排放稅和污染產(chǎn)品稅等。對于開征環(huán)境稅可能的影響,可采用實(shí)行相關(guān)稅收優(yōu)惠、逐步提高稅率和實(shí)施預(yù)先告知企業(yè)的開征預(yù)告制度等,緩解環(huán)境稅對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響。

除此之外,還要繼續(xù)執(zhí)行暫免征收儲(chǔ)蓄存款和證券交易結(jié)算資金利息所得稅,降低證券交易印花稅稅率及單邊征收政策;落實(shí)降低住房交易稅收政策,統(tǒng)一取消和停征100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi);并適時(shí)開征遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅、物業(yè)稅等新稅種。進(jìn)一步合并調(diào)整一些內(nèi)外分設(shè)的小洞,最終建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要的稅收制度。

(作者單位:新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)公管學(xué)院)

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