農(nóng)村房屋拆遷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪問題分析與思考

陶維萍　孫　蘭

摘要隨著寶山區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的進(jìn)一步推進(jìn),農(nóng)村房屋拆遷逐漸成為了目前區(qū)域發(fā)展中的一個(gè)熱點(diǎn)問題,也關(guān)系到百姓的切身利益。近期,我院查處了4件5人涉及農(nóng)村房屋拆遷環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪案件,這其中既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府從事農(nóng)村房屋拆遷的行政工作人員,也有參與拆遷具體工作的國(guó)企從業(yè)人員及拆遷評(píng)估人員。通過分析可以看出,由于土地性質(zhì)不同等原因,集體土地征地拆遷與城市國(guó)有土地拆遷的法律依據(jù)、操作規(guī)定均有一定差異,農(nóng)村房屋拆遷規(guī)范程度不高,在相關(guān)規(guī)章及具體操作機(jī)制、程序上仍存在一些漏洞,導(dǎo)致了權(quán)錢交易的發(fā)生,阻礙了農(nóng)村房屋拆遷工作的健康發(fā)展。本文試通過對(duì)相關(guān)案件所暴露的問題進(jìn)行分析,以期對(duì)如何規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷工作有所助益。

關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)建設(shè) 房屋拆遷 行政工作

中圖分類號(hào):D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)09-115-02

一、案情概況及特點(diǎn)

被告人王某某、徐某某系本區(qū)楊行鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理所及動(dòng)拆遷辦公室工作人員。王某某在擔(dān)任上述職務(wù)期間,于2004年1月至2006年12月期間,多次收受上海上資房地產(chǎn)估價(jià)有限公司經(jīng)理、犯罪嫌疑人張某某賄賂現(xiàn)金共計(jì)55600元;收受拆房公司負(fù)責(zé)人吳某賄賂10000元;同時(shí)利用與拆房隊(duì)簽訂拆房合同的職務(wù)便利,以虛增合同款的手法套取并貪污公款10萬元。被告人徐某某在負(fù)責(zé)或配合拆遷工作期間,收受拆遷負(fù)責(zé)人寶建集團(tuán)市政建設(shè)公司經(jīng)理、被告人楊某某等人賄賂5000元,收受上資公司張某某賄賂12200元。日前,王某某因貪污、受賄犯罪被判處有期徒刑4年;徐某某因受賄罪免予刑事處罰。

分析本案,主要有以下一些特點(diǎn):

一是涉案人員范圍廣。政府拆遷辦的工作人員、負(fù)責(zé)具體拆遷的市政建設(shè)公司以及負(fù)責(zé)拆遷評(píng)估的中介機(jī)構(gòu)均有人員涉及此案,他們或?yàn)榇_保自己取得相關(guān)合同利益而行賄,或因自身的政府主管地位而權(quán)錢交易、謀取私利。

二是案發(fā)環(huán)節(jié)有共性。由于農(nóng)村房屋拆遷各方面相關(guān)法規(guī)的不盡完善,此類案件雖然有的涉及拆遷,有的涉及拆遷評(píng)估,看似較為分散,但深入分析都可以發(fā)現(xiàn),這些環(huán)節(jié)的共性特點(diǎn)在于沒有設(shè)置招投標(biāo)式的“把關(guān)程序”,“某個(gè)部門說了算”的潛臺(tái)詞使合同的雙方都對(duì)權(quán)錢交易趨之若鶩。

三是案件危害潛伏深。從表面上看,這幾起案件所涉及金額一般,還未到非常嚴(yán)重的地步,但案件所揭示的一個(gè)事實(shí)是:涉及農(nóng)村拆遷的相關(guān)部門已經(jīng)有了一個(gè)較為成型的腐敗鏈條,這種模型一旦鞏固,其中的職務(wù)犯罪案件還將繼續(xù)、甚至不斷放大。

二、農(nóng)村房屋拆遷中存在的主要問題

案件發(fā)生后,我們走訪了與農(nóng)村房屋拆遷工作密切相關(guān)的區(qū)房地局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆遷辦等地,初步了解了目前農(nóng)村房屋拆遷工作的開展現(xiàn)狀。目前而言,我國(guó)的土地所有權(quán)性質(zhì)包括國(guó)有土地和集體土地兩種性質(zhì),所以,廣義的房屋拆遷包括了國(guó)有土地上的房屋拆遷和集體土地上的房屋拆遷。關(guān)于國(guó)有土地上的房屋拆遷,從國(guó)家到地方均已有了較為系統(tǒng)的理論和操作規(guī)定,也有國(guó)家級(jí)規(guī)范性法規(guī),但對(duì)集體土地上的房屋拆遷,各類法規(guī)規(guī)定上并不明確,涉足不深,尚無系統(tǒng)的理論加以研究,亦無明確的規(guī)范性措施加以制約。

以上述案件為切入,我們了解了目前在農(nóng)村房屋拆遷及評(píng)估方面的運(yùn)作情況,并認(rèn)為主要存在以下一些問題。

(一)相關(guān)法規(guī)制度的不完善

在拆遷公司及房產(chǎn)評(píng)估公司的選擇上缺乏招投標(biāo)程序,容易形成一家壟斷,導(dǎo)致權(quán)錢交易。具體而言,在拆遷方面,根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、上海市《征用集體所有土地拆遷房屋補(bǔ)償安置若干規(guī)定》等相關(guān)法規(guī),拆遷人可以自行拆遷,也可以委托有拆遷資質(zhì)的單位實(shí)施拆遷。但并沒有明確農(nóng)村房屋拆遷必須經(jīng)過招投標(biāo)程序產(chǎn)生拆遷公司。通過初步調(diào)查我們發(fā)現(xiàn),目前寶山地區(qū)的農(nóng)村拆遷工作絕大部分都是委托寶建集團(tuán)下屬市政公司具體實(shí)施的。要長(zhǎng)期保持在寶山拆遷工作中的優(yōu)勢(shì)地位,向相關(guān)主管部門人員行賄成為拆遷公司的一條捷徑。我院查處的楊行鎮(zhèn)拆遷辦工作人員徐某某受賄案中,其中一筆行賄就來自寶建集團(tuán)寶山市政建設(shè)公司總經(jīng)理?xiàng)钅衬场?/p>

而在拆遷房屋評(píng)估方面,雖然針對(duì)城市房屋拆遷,建設(shè)部《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》和上海市《房屋拆遷評(píng)估管理暫行規(guī)定》中均規(guī)定,估價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過被拆遷人投票、拆遷當(dāng)事人協(xié)商或者抽簽這三種方式之一產(chǎn)生,并且在事先應(yīng)確定不少于5家的估價(jià)機(jī)構(gòu)名單。但此規(guī)定并不當(dāng)然適用于農(nóng)村集體土地的房屋拆遷,導(dǎo)致目前拆遷評(píng)估方面存在現(xiàn)實(shí)的城鄉(xiāng)差異(集體土地拆遷評(píng)估分兩塊,一塊為農(nóng)民私房的拆遷及集體土地上三資企業(yè)、合資企業(yè)的拆遷估價(jià),由房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估,另一塊集體土地上的集體企業(yè)及資產(chǎn)設(shè)備、基本農(nóng)田及農(nóng)用設(shè)施等的拆遷評(píng)估,則統(tǒng)一由市建設(shè)用地事務(wù)中心及各區(qū)的建設(shè)用地事務(wù)所進(jìn)行核價(jià),本文所指的集體土地房屋拆遷估價(jià)指前者)。從目前的實(shí)際操作看,指定評(píng)估的多,招標(biāo)評(píng)估的少。我區(qū)目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村房屋拆遷估價(jià)都由一家名為“上海上資房地產(chǎn)估價(jià)公司”的機(jī)構(gòu)承擔(dān),而這家機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人正是曾在區(qū)房地局工作、后借房地局下屬事業(yè)單位“估價(jià)事務(wù)所”轉(zhuǎn)制之際承包業(yè)務(wù)的張某某所設(shè)立。利用多年積累的人際資源,張能夠輕而易舉地拿到這些估價(jià)合同。而為了長(zhǎng)期保持這一優(yōu)勢(shì)地位,張又通過行賄等手段拉攏腐蝕相關(guān)的政府工作人員。

(二)農(nóng)村拆遷及評(píng)估操作流程的透明度不高

在城市房屋拆遷大力推行“陽光拆遷”的今日,農(nóng)村房屋拆遷由于其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方式與城市拆遷不同等種種原因,受關(guān)注程度不高,評(píng)估價(jià)格公示、第三方監(jiān)督等能夠?qū)崿F(xiàn)“公開、公平、公正”的相關(guān)機(jī)制并不完善,被動(dòng)遷人對(duì)于補(bǔ)償價(jià)格如何形成、是否存在計(jì)算誤差、補(bǔ)償結(jié)構(gòu)及差異如何形成等事關(guān)切身利益的情況知曉程度不高,無形中留下了暗箱操作的空間,這必然導(dǎo)致拆遷房屋價(jià)格評(píng)估工作的質(zhì)量難以保證,甚至存在評(píng)估機(jī)構(gòu)與被拆遷人或者政府工作人員勾結(jié),虛增面積或價(jià)格以騙取補(bǔ)償款的犯罪可能。

(三)拆遷政策無法切實(shí)統(tǒng)一

盡管對(duì)于農(nóng)村房屋拆遷,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均規(guī)定了拆遷原則和操作規(guī)范,但拆遷評(píng)估測(cè)算、補(bǔ)償、安置等具體操作只有專業(yè)人員才能熟練運(yùn)作,一般人并不熟悉情況。同時(shí),由于工程建設(shè)周期要求等種種原因,目前我區(qū)農(nóng)村拆遷多為“協(xié)議拆遷”,也即在拿到拆遷許可證之前開始進(jìn)行的拆遷,由此一來,一旦發(fā)生矛盾,政府一方開展拆遷的啟動(dòng)程序不合法,在行政訴訟中必然處于劣勢(shì)。因此,從目前情況看,如果出現(xiàn)拆遷糾紛,往往通過協(xié)商解決,政府在這其中或多或少會(huì)作出一定讓步,一定程度上也影響了拆遷工作的公平公正性。為了擺平“釘子戶”多給補(bǔ)償費(fèi)、由于親友關(guān)系多估價(jià)的隱患一定范圍內(nèi)存在,拆遷中到底有多大的“水份”,確實(shí)是一個(gè)應(yīng)引起重視的問題。

(四)政府在拆遷工作中定位不夠準(zhǔn)確

拆遷應(yīng)由建設(shè)方或者是建設(shè)方委托的拆遷公司具體實(shí)施,政府并不屬于拆遷合同的當(dāng)事方,在拆遷工作開展過程中,主要應(yīng)起到提供基礎(chǔ)資料、宣傳解釋相關(guān)法規(guī)政策、配合拆遷及評(píng)估等工作順利開展的作用。而從走訪中我們發(fā)現(xiàn),由于拆遷前不辦理拆遷許可證、拆遷公司人手少、拆遷工作時(shí)間緊任務(wù)重等一些客觀原因,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府機(jī)構(gòu)的職能部門或多或少地承擔(dān)起了本應(yīng)由拆遷公司承擔(dān)的各項(xiàng)任務(wù),站到了拆遷的第一線。權(quán)力擴(kuò)張使權(quán)錢交易的滋生成為可能。如在上述案件中,就存在政府工作人員插手拆遷工作具體事宜、收受賄賂的現(xiàn)象。

(五)對(duì)具體經(jīng)辦人員的監(jiān)督乏力

農(nóng)村拆遷工作量逐年加大,上級(jí)主管部門對(duì)其監(jiān)管乏力,也是造成職務(wù)犯罪的原因之一。如按照流程,拆房合同應(yīng)在經(jīng)辦人擬定后,由拆遷辦負(fù)責(zé)人、分管鎮(zhèn)長(zhǎng)審核簽字,但實(shí)際上,審核人在此的簽字多是走過場(chǎng),并不對(duì)合同實(shí)際內(nèi)容作審核,以至于本案中被告人王某在合同中虛增拆房面積,多支付10萬拆房款而未被發(fā)現(xiàn)。另一方面,拆遷辦多是臨時(shí)工作機(jī)構(gòu),且外出工作時(shí)間較多,人員管理較為松散,日常教育不夠到位,廉政措施更沒有融合到具體程序中,存在監(jiān)管空缺,違規(guī)操作現(xiàn)象難以發(fā)現(xiàn),導(dǎo)致違法犯罪問題滋生。

三、完善農(nóng)村房屋拆遷的對(duì)策思考

農(nóng)村房屋拆遷相對(duì)于城市拆遷而言,受關(guān)注程度不高,但對(duì)于農(nóng)村人口占相當(dāng)比重、征地拆遷占相當(dāng)比重的寶山區(qū)而言,如何在農(nóng)村房屋拆遷中保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,并通過制度、程序的合理設(shè)計(jì)防止職務(wù)犯罪的滋生,則有必要給予一定的重視。在目前全市并沒有對(duì)農(nóng)村房屋拆遷的各項(xiàng)工作均作出統(tǒng)一規(guī)定的情況下,可以考慮根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H,進(jìn)一步規(guī)范我區(qū)的農(nóng)村房屋拆遷。初步設(shè)想如下:

(一)建立拆遷單位和拆遷評(píng)估單位的招投標(biāo)制度

開展拆遷工作的大前提是:必須在取得拆遷許可證后方可進(jìn)行。而由哪一個(gè)企業(yè)來具體承擔(dān)拆遷任務(wù),應(yīng)該通過招投標(biāo)程序產(chǎn)生。拆遷房屋價(jià)格的評(píng)估,必須由中立的拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行,它不應(yīng)當(dāng)由政府指定,而應(yīng)是有多家不同的機(jī)構(gòu),可供被拆遷人選擇,具體可參照《上海市房屋拆遷評(píng)估管理暫行規(guī)定》,通過投票、抽簽、協(xié)商一致等方式產(chǎn)生。拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)由拆遷人和被拆遷人共同選定后,應(yīng)由政府來委托,并支付費(fèi)用。在評(píng)估過程中,評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在有評(píng)估申請(qǐng)人(政府機(jī)關(guān)代表)、被申請(qǐng)人(拆遷戶代表)的參與下,公開進(jìn)行聽證,在認(rèn)真聽取雙方意見的前提下,作出評(píng)估結(jié)論。同時(shí),要建立健全拆遷評(píng)估專家鑒定制度,積極推行拆遷公示、信訪接待、投訴舉報(bào)、拆遷承諾和拆遷監(jiān)管,使拆遷及拆遷評(píng)估置于陽光之下。

(二)明確拆遷中的政府職能定位

政府介入拆遷工作,固然有其促使拆遷工作順利進(jìn)行的考慮,但另一方面也客觀形成了“拆遷工作行政化”的不良傾向,更帶來了后續(xù)工作(如爭(zhēng)端解決時(shí)政府無法居間裁判)政府定位的尷尬。因此,政府應(yīng)從繁復(fù)的具體拆遷工作中脫身,回到行政角色上來。具體而言,在以公益為目的的征地拆遷中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府所擔(dān)當(dāng)?shù)膽?yīng)該是“配角”,提供相應(yīng)基礎(chǔ)資料、宣傳、解釋相關(guān)拆遷政策等。而在以商業(yè)目的實(shí)施的拆遷中,政府應(yīng)當(dāng)徹底退出界外,對(duì)于房屋拆遷補(bǔ)償?shù)慕痤~、時(shí)間、支付方式、安置方式等相關(guān)事項(xiàng),均應(yīng)由開發(fā)商和被拆遷人在平等、協(xié)商的基礎(chǔ)上確立,政府的職責(zé)只是作好土地利用的發(fā)展規(guī)劃、作好土地利用的管理者并處于中立地位,而不能成為民事主體介入其間。如果政府過多介入,就等于是開發(fā)商借政府之手對(duì)被拆遷人私人之房屋進(jìn)行強(qiáng)制購買,這不僅違背了土地征用必須基于公益的基本原則,而且也濫用了國(guó)家賦予政府的征用權(quán)。

(三)公開相關(guān)政策、完善拆遷服務(wù)

拆遷工作程序復(fù)雜、技術(shù)性強(qiáng),而農(nóng)村拆遷所涉及情況復(fù)雜,對(duì)拆遷估價(jià)、補(bǔ)償、安置等工作要求相應(yīng)也更高。為此,應(yīng)將拆遷工作的辦事程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦理期限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定等諸多問題進(jìn)行全面公開,廣泛宣傳,做到拆遷工作程序公開、結(jié)果公開、監(jiān)督公開,讓被拆遷人做到心中有數(shù),讓社會(huì)各界參與監(jiān)督。對(duì)涉及拆遷的規(guī)劃、拆遷實(shí)施過程中的許多行政行為,則應(yīng)建立聽證制度。

(四)明確拆遷經(jīng)辦人員的責(zé)、權(quán)、利,規(guī)范操作程序

目前,我區(qū)各鎮(zhèn)一級(jí)政府對(duì)拆遷工作及相關(guān)工作人員的配置并不一致,有的專門設(shè)置了拆遷辦公室,有的雖然有拆遷辦,但與房管所、村建辦等屬“幾塊牌子、一個(gè)班子”,工作職責(zé)交叉,職責(zé)不夠明確。而且由于拆遷辦其臨時(shí)機(jī)構(gòu)的“身份”,主管部門對(duì)其制度建設(shè)和操作流程的設(shè)計(jì)關(guān)心不多,其日常工作隨意性較大,監(jiān)管缺失,成為了職務(wù)犯罪的多發(fā)地帶。為此,對(duì)于拆遷工作的主管部門,一是應(yīng)當(dāng)明確其機(jī)構(gòu)性質(zhì)以及其行政、人事及財(cái)務(wù)等的隸屬關(guān)系;二是需要規(guī)范操作流程、完善相關(guān)審批制度,明確其職務(wù)行為的范圍、要求,以減少拆遷工作人員權(quán)力使用的隨意性。

(五)切實(shí)提高從業(yè)人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)

通過廣泛的宣傳,使拆遷從業(yè)人員明確此項(xiàng)工作的重要意義,牢固樹立責(zé)任意識(shí)和依法行政意識(shí)。通過開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng),不斷提高從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì),打造一支規(guī)范、公正的拆遷管理隊(duì)伍,提高拆遷工作的質(zhì)量和水平。

物權(quán)法已經(jīng)與今年的10月1日正式實(shí)施,物權(quán)平等保護(hù)、不動(dòng)產(chǎn)征收制度等一系列全新原則的確立,將對(duì)目前的拆遷制度形成較大影響,拆遷工作的規(guī)范性要求必將進(jìn)一步提高,對(duì)被拆遷人合法權(quán)益的保護(hù)力度必將進(jìn)一步加大。結(jié)合這一新情況,我們還要在今后與區(qū)紀(jì)委等部門進(jìn)一步開展調(diào)研,根據(jù)物權(quán)法及相關(guān)配套法規(guī)的精神,督促相關(guān)職能部門及時(shí)制定相關(guān)制度或具體辦法,促進(jìn)拆遷工作相關(guān)制度的進(jìn)一步健全,完善相關(guān)的權(quán)力配置格局和監(jiān)督制約機(jī)制,杜絕拆遷行業(yè)違法違紀(jì)和職務(wù)犯罪現(xiàn)象的再生,為寶山拆遷工作的有序、規(guī)范發(fā)展,為寶山城鄉(xiāng)建設(shè)的順利推進(jìn)做出努力。