李秀江

北京市政府新一輪機構(gòu)改革的關(guān)鍵,是破除“都管都不管”的困局。

以政府公報形式正式對外公布的《政府部門機構(gòu)職能編制專刊》顯示:北京市政府新一輪的機構(gòu)改革啟動后,將設(shè)立辦公廳和組成部門、直屬特設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)共46個。各部門增加、取消、下放、轉(zhuǎn)移、加強的職責(zé)多達(dá)百余項,解決和理順的交叉職責(zé)達(dá)20余項。

三年前,劉金鋒從老家來北京打工時,就聽老鄉(xiāng)們講述過在外打工的種種艱辛。三年中,他也有過被歧視、被漠視的經(jīng)歷,他說,不是城里人欺負(fù)農(nóng)民工,而是因為“沒有專門替農(nóng)民工說話的機構(gòu)”,久而久之,農(nóng)民工覺得很自卑,不敢與城里人平起平坐。

最近,讓劉金鋒心里感覺最溫暖的是一則新聞,新聞中說,在新一輪的北京市機構(gòu)改革中,北京市新組建的人力資源和社會保障局(下稱人社局)增設(shè)了全國第一個農(nóng)民工工作處,他不知道農(nóng)民工工作處具體做什么,但從字面理解,這是一個專門為像他這樣的農(nóng)民說話的機構(gòu)。

劉金鋒是典型的新一代農(nóng)民工,他渴求權(quán)利的平等和城市的認(rèn)同感。此次北京市的機構(gòu)改革,至少在外部形式上對應(yīng)了他內(nèi)心的渴求,而更多的人也從此次機構(gòu)設(shè)置的變化中,看到了北京機構(gòu)改革中的“服務(wù)思維”。

該減則減,當(dāng)立則立

與上一代農(nóng)民工相比,劉金鋒是幸運的。他趕上了改革的歷史節(jié)點。

2008年8月25日,中央機構(gòu)編制委員會召開的“地方政府機構(gòu)改革工作電視電話會議”,揭開了這次地方政府機構(gòu)改革的序幕。

“我國政府已經(jīng)解決了私人產(chǎn)品短缺的問題,現(xiàn)在要開始解決公共產(chǎn)品短缺的問題了。”中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會副會長遲福林說,“經(jīng)濟(jì)建設(shè)有保障,這是轉(zhuǎn)型的前提和現(xiàn)實基礎(chǔ),我們已經(jīng)具備?！?/p>

這種內(nèi)發(fā)性的改革,其外在表現(xiàn)之一就是機構(gòu)數(shù)量逐漸減少,而職能和效率更加突出。

以北京為例,改革開放以來,北京市共經(jīng)歷了多次較大的政府機構(gòu)改革。在此前數(shù)次改革之后,北京政府工作部門由1983年的79個整合為45個;議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)也由2003年的97個減少為48個。

當(dāng)然,機構(gòu)改革的核心是政府職能轉(zhuǎn)變,不是為了形式上的增減,機構(gòu)調(diào)整只是轉(zhuǎn)型的外部體現(xiàn)。

此次北京大部制改革之后,明顯的變化是:新組建了經(jīng)濟(jì)和信息化委員會,藥監(jiān)局并入衛(wèi)生局,人事局和勞動保障局合并組建人力資源和社會保障局,建設(shè)委員會更名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會。同時,將環(huán)境保護(hù)局和社會建設(shè)工作辦公室升格為市政府組成部門。

議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)也得到了較大的精簡和規(guī)范,市政府方面共減少27個,精簡比例為32.5%。

國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為,這次北京機構(gòu)改革明確執(zhí)行服務(wù)型政府思路,解決了北京今后發(fā)展中的政府構(gòu)架問題。

在地方政府機構(gòu)改革拉開序幕之后,中央下發(fā)了《關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》,要求各地要以大部制思維來推進(jìn)機構(gòu)改革,但不搞一刀切,允許各省市因地而異,賦予地方比較大的自主決定權(quán)。

北京先是按照中央提出的大部制改革的整體思路來推動,但沒有完全對接中央的大部制改革,而是根據(jù)自身特點裁撤并設(shè)立了有關(guān)機構(gòu)。

比如,按照國際金融中心的定位組建了“金融工作局”,根據(jù)北京外來務(wù)工人員較多的實際情況,設(shè)置農(nóng)民工工作處。這些都是因事設(shè)位。

作為全國第一家以“局”冠名的省級政府金融協(xié)調(diào)機構(gòu),金融工作局為市政府直屬機構(gòu),不再保留金融服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,其職責(zé)劃入金融工作局,將主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌金融產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展,做好金融風(fēng)險處置工作等。

同時,將原來發(fā)展和改革委員會部分職責(zé)整合劃入經(jīng)濟(jì)和信息化委員會,市工業(yè)促進(jìn)局、信息化工作辦公室、市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局均不再保留,3部門職責(zé)全部整合劃入經(jīng)濟(jì)和信息化委員會。專家認(rèn)為,這一舉措凸顯了北京對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展及信息化發(fā)展的高度重視。

而新組建的市人社局,將原人事局的職責(zé)、勞動和社會保障局的職責(zé),整合劃入人力資源和社會保障局。在對應(yīng)“人力資源和社會保障部”大部制改革的同時,又新設(shè)置了農(nóng)民工工作處。

此前問題最突出的拖欠農(nóng)民工工資問題都是由建委等幾個部門牽頭解決,這次專設(shè)了農(nóng)民工工作處,并將其設(shè)在人社局,農(nóng)民工的保障也有望實現(xiàn)全方位銜接。

“這個工作處設(shè)在人社局也是因為勞資問題是農(nóng)民工問題中非常關(guān)鍵的,有數(shù)據(jù)顯示,目前80%的產(chǎn)業(yè)工人都是農(nóng)民工。這是社會繞不過去的問題,北京市這個機構(gòu)的設(shè)立也是面對社會現(xiàn)實的最好體現(xiàn)。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱說。

管好該管的,放下該放下的

2008年,在改革開放30年論壇上,著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉說:下一個30年的改革中,最關(guān)鍵的是政府自身的改革?！八^政府自身的改革,就是去管好自己應(yīng)該管的事情,那些不該管的事情盡快退出來。一方面,不要為了自己那一點小的本位利益或權(quán)力來妨礙改革的大局;另一方面,政府應(yīng)該管好必須管的事?！?/p>

換言之,有限政府和責(zé)任政府——這是未來政府轉(zhuǎn)型的方向。政府機構(gòu)改革在職能設(shè)置上當(dāng)與此一致。改革的關(guān)鍵是破除“都管都不管”的困局。

汪玉凱認(rèn)為,此次北京市機構(gòu)改革力推政府取消和下放不該管的事項,將部分職能下放事業(yè)單位或中介,建設(shè)服務(wù)型政府的思路非常明確。

比如,藥監(jiān)局將藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品技術(shù)審評工作交給了事業(yè)單位承擔(dān);質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市商務(wù)委取消了直接辦理與企業(yè)和產(chǎn)品有關(guān)的名牌評選活動和評比活動的職能;環(huán)保局也取消了管理本市環(huán)境管理體系和環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證的職責(zé),并將《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》中所列的對環(huán)境影響較小的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價行政許可職責(zé),交給區(qū)縣環(huán)保行政主管部門承擔(dān)。

更重要的是,在那些政府必須負(fù)起責(zé)任的領(lǐng)域,機構(gòu)改革如何破除“都不管”的困局?

以食品監(jiān)管機構(gòu)改革為例,北京市分成兩個鏈條,即安全監(jiān)管責(zé)任分工鏈條和行政責(zé)任分工鏈條,環(huán)環(huán)相扣,形成了從農(nóng)田到餐桌的一個完整鏈條:由衛(wèi)生局負(fù)責(zé)提出食品生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的衛(wèi)生規(guī)范和條件,納入食品生產(chǎn)、流通許可的條件,并負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品衛(wèi)生許可的監(jiān)督和管理;質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)許可的監(jiān)督管理;工商局負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)許可的監(jiān)督管理。

這樣的職能設(shè)置一定程度上也為行政問責(zé)提供了依據(jù)。

改革之后的“北京市建設(shè)委員會”更名為“北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(下稱住建委)”。這是與國務(wù)院機構(gòu)改革中,“建設(shè)部”改為“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部”相一致的。住建委的相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,更名意味著北京將更加強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,同時也更加關(guān)注住房這一民生問題。例如,明確百姓安居由市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委負(fù)責(zé),須加快形成“低端有保障、中端有支持、高端有市場”的房地產(chǎn)業(yè)新格局。

“以前的建委從名稱上也可以看出職責(zé)重點在‘建,但住建委就更強調(diào)了‘保的職能,保證中低收入家庭的住房問題,保障產(chǎn)業(yè)格局的健康發(fā)展,更側(cè)重關(guān)注民生。”專家稱,將來北京的住建委應(yīng)重點保障老百姓的住房體系建設(shè),而行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該由中介或事業(yè)、企業(yè)單位來承擔(dān)。

同時,北京市藥監(jiān)局納入衛(wèi)生局管理系統(tǒng)與國家藥監(jiān)局劃歸國家衛(wèi)生部管理道理相同,也是為了進(jìn)一步加強對本市食品與藥品安全的管理和規(guī)范。

一個高效的政府,不在于權(quán)力的集中或分散、機構(gòu)多還是少,而在于有沒有建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的機構(gòu)安排機制。汪玉凱評價說,從全國來看,北京這次機構(gòu)改革力度不是最大的,但充分考慮了北京的實際情況。總體來看,這是一個穩(wěn)妥的方案,考慮了北京的現(xiàn)實和未來的發(fā)展。

在中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍看來,北京機構(gòu)改革雖符合當(dāng)前北京的實際,相同的職責(zé)劃歸于一個部門管理。但是,與發(fā)達(dá)國家相比較,仍舊存在不足之處,離現(xiàn)實目標(biāo)仍存在差距,部門仍可以繼續(xù)精簡。

所謂政府自身的改革,就是去管好自己應(yīng)該管的事情,那些不該管的事情盡快退出來。

鏈接>>

1、大部制改革后,北京減負(fù)或轉(zhuǎn)移的部分職能

環(huán)境保護(hù)局:減負(fù)取消管理本市環(huán)境管理體系和環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證的職責(zé)。

交通委員會:減負(fù)取消原北京市路政局承擔(dān)的公路養(yǎng)路費征稽管理職責(zé)和原北京市運輸管理局承擔(dān)的公路運輸管理費征收管理職責(zé)。

商務(wù)委員會:減負(fù)取消直接辦理與企業(yè)有關(guān)的評比活動、編報并執(zhí)行機電產(chǎn)品配額進(jìn)口年度計劃的職責(zé)。

司法局:將本市“148”法律援助專線的事務(wù)性工作,交給有關(guān)事業(yè)單位承擔(dān)。

2、大部制改革后,深圳17個委局的100多項職能和事項將于近期向社會轉(zhuǎn)移或委托

部分委局 近期轉(zhuǎn)移的部分職能和事項

科工貿(mào)信委 不再直接從事市政府赴境外經(jīng)貿(mào)交易會、展覽會、展銷會、洽談會工作。

規(guī)劃國土委 不再從事土地評估機構(gòu)、礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)、礦業(yè)資源儲量評審機構(gòu)及其人員資質(zhì)認(rèn)定等工作。

民政委 不再從事全市性社會組織的等級評估、全市性社會組織的年檢和重大活動備案的初審、婚姻咨詢服務(wù)、婚姻等級員的考核和培訓(xùn)、本級社會福利資金資助項目評審、政府購買社工服務(wù)項目的評審及績效評估。

文體旅游局 不再從事國民體質(zhì)測定和組織知道旅游設(shè)施定點工作、旅游飯店星級評定核準(zhǔn)、旅游景區(qū)等級評定、旅游規(guī)劃設(shè)計單位資質(zhì)認(rèn)定工作。

住房建設(shè)局 不再從事建筑、勘察、設(shè)計、物業(yè)管理行業(yè)評比、評優(yōu)等工作;不再直接辦理建設(shè)新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備和新材料以及建筑節(jié)能的宣傳、推廣等工作。

市場監(jiān)管局 不再直接辦理名牌戰(zhàn)略實施、發(fā)布全市抽查產(chǎn)品質(zhì)量狀況、特種設(shè)備作業(yè)人員考核和計量檢定員考核的事務(wù)性工作、知識產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢企業(yè)認(rèn)定、組織企業(yè)計量保證能力考核工作。

城管局 不再直接辦理園林綠化、林業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和質(zhì)量等級、定額標(biāo)準(zhǔn)的編制工作及有關(guān)科學(xué)研究。